22 maggio 2007

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Modifica della Legge sulla polizia in materia di misure contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive 

Signora Presidente,

signore e signori deputati, 

con il presente messaggio ci pregiamo illustrare il disegno di modifica della Legge sulla polizia in materia di misure contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive. 

I.     INTRODUZIONE

Il 1. gennaio 2007, è entrata in vigore la modifica della Legge federale sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (in seguito LMSI), che era stata adottata il 24 marzo 2006 dall’Assemblea federale allo scopo di sostenere i Cantoni nella lotta contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive, di completare il piano di sicurezza per i campionati europei di calcio EURO 2008 e di adempiere le esigenze della Convenzione europea, ratificata dalla Svizzera il 24 settembre 1990, sulla violenza e i disordini degli spettatori durante le manifestazioni sportive, segnatamente nelle partite di calcio. In particolare, le misure previste per lottare contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive sono enumerate negli art. 24a - 24h LMSI, e sono in parte di competenza della Confederazione, e in parte di competenza dei Cantoni.

In quest’ambito, i provvedimenti che rientrano nella sfera di competenza della Confederazione sono affidati all’Ufficio federale di polizia, il quale, da un lato, gestisce un sistema d’ informazione elettronico (denominato HOOGAN) nel quale sono registrati dati su persone che hanno avuto un comportamento violento in occasione di manifestazioni sportive in Svizzera e all’estero (art. 24a LMSI), e, dall’altro, pronuncia il divieto di recarsi in un Paese determinato (art. 24c LMSI). In relazione a quest’ultima misura, infatti, l’Ufficio federale di polizia può vietare a una persona, per un periodo determinato, di lasciare la Svizzera per recarsi in un Paese determinato se essa è colpita da un divieto di accedere a un’area determinata e in base al suo comportamento si deve presumere che essa parteciperà ad atti violenti in occasione di una manifestazione sportiva nel Paese di destinazione; questo divieto è valido al massimo a partire da tre giorni prima della manifestazione sportiva fino a un giorno dopo la sua conclusione.

I provvedimenti di competenza dei Cantoni sono l’interdizione di accedere a un’area giusta l’art. 24b LMSI, l’obbligo di presentarsi alla polizia secondo l’art. 24d LMSI e il fermo preventivo di polizia ai sensi dell’art. 24e LMSI.

In particolare, le autorità competenti possono vietare a una persona di accedere, in determinati orari, a un’area esattamente delimitata in prossimità di una manifestazione sportiva, se è provato che in occasione di manifestazioni sportive ha partecipato ad atti violenti contro persone o cose; l’autorità cantonale competente definisce i confini delle singole aree vietate, e il divieto è valido per la durata massima di un anno Il divieto è pronunciato mediante decisione formale dalle autorità del Cantone in cui la persona risiede o in cui ha partecipato agli atti violenti; le autorità del Cantone in cui si sono verificati gli atti violenti hanno la precedenza.

Inoltre, una persona può essere obbligata a presentarsi alla polizia in determinati orari se negli ultimi due anni ha violato il divieto di accedere a un’area determinata o il divieto di recarsi in un Paese determinato e in base a elementi concreti e attuali si deve presumere che altre misure non la distolgono dal commettere atti violenti in occasione di manifestazioni sportive, oppure l’obbligo di presentarsi alla polizia rappresenta nel caso particolare la misura meno severa; la persona interessata deve presentarsi al posto di polizia designato nella decisione, negli orari indicati. Quest’obbligo è imposto con decisione formale dall’autorità del Cantone di residenza della persona interessata.

Una persona può infine essere sottoposta a un fermo preventivo di polizia se vi sono indizi concreti e attuali che in occasione di una manifestazione sportiva nazionale o internazionale parteciperà a gravi atti violenti contro persone o cose, e ciò è l’unica possibilità per impedirle di commettere tali atti violenti. Il fermo preventivo di polizia termina quando non ne sussistono più i presupposti e in ogni caso dopo 24 ore; la persona interessata deve presentarsi all’ora indicata al posto di polizia del luogo di residenza o a un altro posto di polizia designato nella decisione e restarvi per la durata del fermo. Questa misura è pronunciata con decisione formale dalle autorità del Cantone in cui la persona interessata risiede o dalle autorità del Cantone in cui si temono gli atti violenti; le autorità del Cantone in cui si temono gli atti violenti hanno la precedenza.

Ora, in relazione alle succitate misure dell’interdizione di accedere a un’area, dell’obbligo di presentarsi alla polizia e del fermo preventivo di polizia, i Cantoni, come prescrive l’art. 24h cpv. 1 LMSI, debbono designare l’autorità competente, come pure, quale corollario di ciò, le autorità di ricorso cui può rivolgersi la persona interessata per contestare i provvedimenti emanati nei suoi confronti.  

II.    MODIFICA DELLA LEGGE SULLA POLIZIA PROPOSTA

Dal profilo formale, suggeriamo di inserire le disposizioni relative alle autorità competenti per le misure qui in discussione, che mirano a lottare efficacemente contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive e a garantire quindi l’ordine pubblico, nella Legge sulla polizia, e meglio nel Titolo I della stessa, che verte sulle norme generali.

Così, a questo riguardo, il nuovo art. 10b cpv. 1 della Legge sulla polizia stabilisce che l’ufficiale di polizia è competente a vietare a una persona di accedere, in determinati orari, a un’area esattamente delimitata in prossimità di una manifestazione sportiva, a obbligare una persona a presentarsi alla polizia in determinati orari e a sottoporre una persona a un fermo preventivo di polizia. Una simile attribuzione di competenza è opportuna, poiché l’ufficiale della polizia cantonale è in grado di adottare in modo rapido, diretto ed efficace i provvedimenti necessari per prevenire la violenza in occasione di manifestazioni sportive.

Il cpv. 2 del nuovo art. 10b della Legge sulla polizia assegna al Dipartimento competente il compito di definire i confini delle singole aree vietate: il Dipartimento competente, che sarà quello delle istituzioni, verrà poi designato dal Regolamento sulla polizia. In quest’ambito, occorre delimitare, in modo generale e astratto, le aree, situate nelle vicinanze degli stadi ove si svolgono manifestazioni sportive che possono sfociare in atti di violenza, alle quali si riferiscono le decisioni d’interdizione d’accesso. In considerazione del carattere generale delle aree così definite, il cui accesso è vietato alle persone che hanno partecipato ad atti violenti contro persone o cose, conviene attribuire una simile competenza al Dipartimento, che adotterà la relativa decisione su proposta del Comando della polizia cantonale. Questo modo di procedere è richiesto dal diritto federale: infatti, secondo l’art. 24b cpv. 1 LMSI, l’autorità cantonale competente definisce i confini delle singole aree vietate. Inoltre, l’art. 21d cpv. 1 dell’Ordinanza del Consiglio federale sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna prescrive che i Cantoni informano il Servizio di analisi e prevenzione dell’Ufficio federale di polizia circa le aree interdette sul loro territorio allegando le relative piantine, e giusta l’art. 21c cpv. 1 della citata ordinanza, la decisione d’interdizione d’accesso a un’area è accompagnata da una piantina in cui sono indicati esattamente i luoghi interessati dall’interdizione e le relative aree interdette. 

Il nuovo art. 10c della Legge sulla polizia disciplina i ricorsi. In quest’ambito, siccome le misure contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive restringono la libertà personale di coloro che sono toccati da simili provvedimenti, è necessario prevedere la facoltà di ricorso a un’autorità giudiziaria.

Ora, a questo riguardo, proponiamo di designare, quale autorità giudiziaria di ricorso, il Tribunale cantonale amministrativo, essendo tale soluzione, a nostro avviso, più opportuna rispetto a quella consistente nell’affidare un simile compito al Giudice dell’istruzione e dell’arresto. Infatti, in primo luogo, come si desume dal messaggio del Consiglio federale del 17 agosto 2005, i provvedimenti qui in discussione sono concepiti come misure di diritto amministrativo e non di diritto penale, e sono di natura preventiva. Inoltre, anche ragioni di prudenza militano a favore della designazione del Tribunale cantonale amministrativo quale autorità giudiziaria di ricorso, poiché in tal modo vi è la certezza che si eviteranno le difficoltà e le obiezioni giuridiche sorte nel quadro delle misure coercitive in materia di diritto degli stranieri, ove la giurisprudenza aveva affermato che il Giudice dell’istruzione e dell’arresto, essendo un magistrato dell’ordine penale, non offriva, a livello della verosimiglianza e dell’apparenza, sufficienti garanzie di indipendenza e imparzialità. Infatti, è probabile che il Giudice dell’istruzione e dell’arresto, se gli viene attribuita la competenza di fungere da autorità di ricorso nella materia qui in discussione, debba occuparsi della medesima persona sia nell’ambito di procedimenti penali per ipotesi di reato in relazione a manifestazioni sportive, sia nel quadro delle misure amministrative contro i tifosi violenti, il che rischia però di minare la credibilità e il ruolo di garanzia nel settore penale di questo magistrato, e appare quindi inopportuno dal profilo istituzionale.

Tuttavia - e il nuovo art. 10c cpv. 1 della Legge sulla polizia precisa ciò - suggeriamo di stabilire che contro i provvedimenti adottati dall’ufficiale di polizia in materia d’ interdizione di accedere a un’area e di obbligo di presentarsi alla polizia è dapprima dato ricorso al Dipartimento competente, le cui decisioni possono poi essere impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo: il Dipartimento competente, che sarà quello delle istituzioni, verrà poi designato dal Regolamento sulla polizia. Il ricorso al Dipartimento competente, da un lato, consente un esame celere della fondatezza del provvedimento, e, dall’altro, funge da filtro atto a sgravare il Tribunale cantonale amministrativo.

Secondo il nuovo art. 10c cpv. 2 della Legge sulla polizia, invece, contro la misura, adottata dall’ufficiale di polizia, del fermo preventivo di polizia è dato direttamente ricorso al Tribunale cantonale amministrativo. Ciò è giustificato dalla circostanza secondo cui il fermo preventivo di polizia costituisce una grave ingerenza nel diritto alla libertà personale e rappresenta per questo motivo “l’ultima ratio” per impedire la violenza in occasione di manifestazioni sportive, cosicché in quest’ambito prevale l’esigenza di offrire alla persona interessata la facoltà di adire immediatamente un’autorità giudiziaria. Questo aspetto è anche messo in rilievo dall’art. 24e cpv. 5 LMSI, il quale prevede che su richiesta della persona interessata, un’autorità giudiziaria esamina la legalità della privazione della libertà  nel quadro del fermo preventivo di polizia. Inoltre, secondo l’art. 21g cpv. 5 dell’Ordinanza del Consiglio federale sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna, con la decisione che ordina il fermo preventivo di polizia, si deve informare la persona interessata del suo diritto di far verificare, da parte di un’autorità giudiziaria, la legalità della privazione della libertà.

L’effetto sospensivo è già esaurientemente disciplinato dal diritto federale, e meglio dall’art. 24g LMSI, il quale stabilisce che il ricorso contro le misure, adottate per combattere la violenza in occasione di manifestazioni sportive, ha effetto sospensivo solo se non ne risulta pregiudicato lo scopo e se l’autorità di ricorso o il giudice lo accorda espressamente in una decisione incidentale: di conseguenza, non è necessario, a questo riguardo, inserire una norma apposita nella Legge sulla polizia.

Per il resto, al procedimento relativo alle misure contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive si applica la Legge di procedura per le cause amministrative, cosicché, ad esempio, ogni decisione deve essere munita dell’indicazione dei mezzi e del termine di ricorso (art. 26 cpv. 2) e il ricorso stesso deve essere presentato entro il termine di 15 giorni (art. 46 cpv. 1).  

Il presente messaggio offre inoltre lo spunto per proporre la correzione di due incongruenze che si sono insinuate nell’ambito della Legge, approvata dal Gran Consiglio il 27 novembre 2006 ed entrata in vigore il 1° gennaio 2007, concernente l’adeguamento della legislazione cantonale alla revisione del Codice penale svizzero del 13 dicembre 2002.

Il Gran Consiglio ha risolto di prevedere la facoltà di ricorso contro le decisioni del Giudice dell’applicazione della pena, le quali possono essere deferite, in base alla materia, alla Corte di cassazione e revisione penale oppure alla Camera dei ricorsi penali. Ora, da un lato, secondo l’art. 341 cpv. 1 lett. a) del Codice di procedura penale, il ricorso contro le decisioni del Giudice dell’applicazione della pena relative alla pena pecuniaria e alla multa va interposto alla Corte di cassazione e revisione penale, mentre, dall’altro, contro le decisioni di commutazione della multa è dato ricorso alla Camera dei ricorsi penali giusta l’art. 28 cpv. 3 della Legge di procedura per le contravvenzioni, l’art. 150 cpv. 5 della Legge organica comunale e l’art. 123 cpv. 5 della Legge organica patriziale. Pertanto, allo scopo di eliminare questa contraddizione, conviene modificare le tre disposizioni summenzionate nel senso di prevedere, quale autorità di ricorso, la Corte di cassazione e revisione penale.

L’art. 89 cpv. 1 del Codice penale svizzero (in seguito CPS) prescrive che se, durante il periodo di prova, il liberato condizionalmente commette un crimine o un delitto, il giudice competente per giudicare il nuovo reato ordina il ripristino dell’esecuzione; in base al cpv. 2 di questa stessa norma, se, nonostante il crimine o il delitto commesso durante il periodo di prova, non vi è da attendersi che il condannato commetta nuovi reati, il giudice rinuncia al ripristino dell’esecuzione, e può ammonire il condannato e prorogare il periodo di prova della metà al massimo della durata stabilita inizialmente dall’autorità competente. L’art. 339 cpv. 1 let j) del Codice di procedura penale stabilisce che il Giudice dell’applicazione della pena è competente ad adottare tutte le decisioni relative alla liberazione condizionale da una pena detentiva, e menziona in quest’ambito anche l’art. 89 cpv. 2 - 4 CPS. Ora, il riferimento al cpv. 2 è però erroneo, poiché la competenza in questione spetta, in virtù del diritto federale, al giudice penale del merito che è chiamato a giudicare il nuovo reato commesso dalla persona che è stata liberata condizionalmente. Parimenti, anche il riferimento al cpv. 4 va tolto perché superfluo, in quanto la relativa norma, secondo la quale il ripristino dell’esecuzione non può più essere ordinato trascorsi tre anni dalla fine del periodo di prova, non attribuisce alcuna competenza, e verte su un aspetto di puro diritto materiale. Invece, il riferimento al cpv. 3 dell’art. 89 CPS è corretto e va quindi mantenuto, poiché questa disposizione, che rinvia all’art. 95 cpv. 3 - 5 CPS, tratta dei provvedimenti, di competenza del Giudice dell’applicazione della pena, che possono essere adottati se il liberato condizionalmente si sottrae all’assistenza riabilitativa o disattende le norme di condotta. In tal modo, se la persona interessata commette un crimine o un delitto, l’autorità penale competente a statuire sulla conseguenza per la liberazione condizionale dell’insuccesso del periodo di prova è il Procuratore pubblico, rispettivamente il giudice della Pretura penale in caso di opposizione, nell’ambito del decreto di accusa, come pure, nelle ipotesi più gravi, la Corte delle Assise correzionali o la Corte delle Assise criminali.  

III.   RIPERCUSSIONI FINANZIARIE

Il presente disegno di legge, che scaturisce dall’esigenza di dare applicazione concreta alle misure del diritto federale contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive, non comporta, per lo Stato e per i Comuni, alcuna particolare conseguenza né di natura finanziaria né a livello di personale.

Inoltre, non si prevede nemmeno che i provvedimenti qui in discussione cagionino un rilevante onere amministrativo, poiché lo stesso messaggio del Consiglio federale del 17 agosto 2005 stima che il numero di misure che i singoli Cantoni dovranno presumibilmente adottare sia relativamente basso. A questo riguardo, conviene ancora sottolineare che le misure in narrativa potranno contribuire a ridurre la violenza, come pure i pregiudizi ivi correlati, in occasione di manifestazioni sportive, quali ad esempio gli interventi della polizia e i danni a persone e cose. 

Vogliate gradire, signora Presidente, signore e signori deputati, l'espressione della nostra massima stima. 

Per il Consiglio di Stato:
La Presidente, P. Pesenti
Il Cancelliere, G. Gianella
 

Disegno di

LEGGE

sulla polizia in materia di misure contro la violenza in occasione di manifestazioni sportive 

Il Gran Consiglio
della Repubblica e Cantone Ticino 

- visto il messaggio 22 maggio 2007 n. 5931 del Consiglio di Stato, 

d e c r e t a : 

I.

La Legge sulla polizia del 12 dicembre 1989 è modificata come segue:

II.

Il Codice di procedura penale del 19 dicembre 1994 è modificato come segue:

III.

La Legge di procedura per le contravvenzioni del 19 dicembre 1994 è modificata come segue:

IV.

La Legge organica comunale del 10 marzo 1987 è modificata come segue:

V.

La Legge organica patriziale del 28 aprile 1992 è modificata come segue:

VI.

Trascorsi i termini per l’esercizio del diritto di referendum, la presente modifica di legge è pubblicata nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi ed entra immediatamente in vigore.