Inquinamento e salute - Legge sanitaria

Signor deputato,

con interrogazione del 28 marzo 2005 lei chiede se, viste la situazione ambientale e le disposizioni della legge sanitaria, non sia il caso, quando l’inquinamento da polveri fini si protrae per diversi giorni, che il governo decreti il contingentamento o il blocco del transito dei TIR in Ticino.

Preliminarmente osserviamo che la strategia del Governo nell’affrontare il problema dell’inquina-mento da polveri fini si fonda su interventi di tipo strutturale e duraturi (quelli che espletano la loro azione a medio-lungo termine ma in modo costante dal momento della loro introduzione).

La letteratura scientifica indica come principali effetti sulla salute quelli derivanti da un’esposizione a lungo termine. Esposizioni sul lungo termine alle concentrazioni di PM attualmente riscontrabili in tutta Europa possono infatti portare ad accresciuta mortalità e a significanti riduzioni della speranza di vita: tale situazione è da attribuire soprattutto all’aumento delle affezioni cardiopolmonari e ai tumori polmonari. Agli effetti a lungo termine vanno ascritti anche una serie di sintomatologie respiratorie e la diminuzione della funzione polmonare nei bambini, nonché malattie polmonari cronico-costruttive e la diminuzione della funzione polmonare negli adulti.

Le misure proposte in data 20 gennaio 2005 dal Dipartimento del territorio nell’ambito della presentazione del documento "Strategia di lotta allo smog invernale al Sud delle Alpi", in particolare le considerazioni finali di tipo sanitario, si fondano su un allegato scientifico intitolato "Effetti nocivi delle PM10 sulla salute umana", elaborato da Gianmario Medici e Silvia Lafranchi Pittet degli Studi Associati SA (SASA) su mandato del Dipartimento del territorio, e del quale riportiamo in allegato una sintesi.

Queste misure hanno avuto anche il sostegno dello speciale Gruppo Operativo Salute e Ambiente (GOS&A) creato dal DSS per affrontare le emergenze sanitarie dovute a fattori ambientali.

Il Dipartimento della sanità e della socialità ha deciso tuttavia di valutare, in modo più approfondito, anche l’impatto di misure stagionali sul valore delle immissioni medie giornaliere, poiché il rischio sanitario a corto termine legato all’esposizione ad alte concentrazioni in certe zone del Cantone è - se non esattamente quantificato scientificamente - perlomeno percepito dalla popolazione come molto elevato e insostenibile. Il DSS e il GOS&A hanno quindi deciso di organizzare un convegno scientifico con l’obiettivo di meglio valutare questo aspetto e aggiornare le proprie raccomandazioni sull’inquinamento invernale.

Nuovi studi hanno dimostrato come non siano solo i livelli di emissione mediati sull’arco di un anno (e nemmeno il numero di giorni di superamento dei valori di legge) ad indicare un pericolo per la salute del cittadino, quanto pure i valori di immissione anche giornalieri.

Questi risultati hanno trovato conferma anche nel testo del documento pubblicato a cura del Dipartimento del territorio (DT): "Strategia di lotta allo smog invernale al Sud delle Alpi - Effetti nocivi delle PM10 sulla salute umana" (in seguito definito "documento SASA"). In esso vengono presentati pure gli effetti sulla salute di una diminuzione delle concentrazioni medie giornaliere di PM10 e di un abbattimento dei picchi giornalieri di concentrazione.

Gli autori del "documento SASA" basano le loro affermazioni sui dati presentati dal Sistema informativo europeo sull’inquinamento dell’aria e la salute (APHEIS: Air pollution and health: an european information system), secondo il quale se i valori medi giornalieri di PM10 dovessero essere ridotti di 5 ug/m3, il numero di decessi all’anno per 100'000 abitanti attribuibili unicamente agli effetti acuti delle PM10 diminuirebbe in media di 3 unità. Essi affermano inoltre che "trasponendo queste osservazioni al nostro caso si può ragionevolmente ritenere, seppur con le precauzioni che la statistica impone, che queste risultanze siano applicabili anche alla realtà del Sottoceneri".

Va segnalata qui una limitazione importante dei rilevamenti standard di PM che contemplano la misura della massa delle polveri, ma non del loro numero e del loro tipo. Le particelle ultrafini in particolare contribuiscono in parte infima alla massa delle polveri benché costituiscano la parte più rappresentata in numero. Le particelle fini e ultrafini sono prodotte principalmente dalle fonti combustive (p.es. traffico): agendo in modo incisivo sul traffico e sulle fonti di combustione in genere sarebbe possibile diminuire in modo sensibile la componente più fine e forse più pericolosa senza per questo osservare evidenti riscontri a livello di misurazione.

Il "documento SASA" concludeva che:

Provvedimenti volti alla soppressione di una o più fonti di emissione per brevi periodi in corrispondenza dei picchi di inquinamento non riducono i suoi livelli medi ed hanno influenza limitata su quelli a breve termine in quanto questi ultimi dipendono più fortemente dalle condizioni climatiche locali che dall’attività delle fonti di emissione. (…) Si sottolinea la necessità di introdurre prioritariamente misure di tipo duraturo dando però nel contempo legittimità a misure più puntuali o di urgenza (…) In base agli studi epidemiologici e tossicologici più recenti la fonte combustiva assume un ruolo più rilevante in quanto origine di particelle che per la loro dimensione e/o caratteristiche fisico-chimiche sembrano essere in grado di indurre effetti particolarmente perniciosi sulla salute (…). Si deve quindi agire essenzialmente sugli effetti diretti e indiretti delle fonti di emissione combustive (traffico e riscaldamento)."

In questo scenario, dal convegno sull’inquinamento dell’aria tenutosi in data 1° marzo 2005 a Lugano sono emersi i seguenti aspetti:

- le conseguenze sanitarie dell’inquinamento da polveri fini sono scientificamente dimostrate e possono assumere dimensioni preoccupanti;

- la comunicazione del rischio ha la funzione di avvicinare la stima (tecnica, scienza) alla percezione del rischio (popolazione). Questo processo può essere utilizzato in situazioni a diverso grado di complessità. Quando la posta in gioco e l’incertezza dei sistemi sono elevate non è possibile pensare di risolvere semplicisticamente il problema comunicativo. Anzi è la comunicazione a produrre le condizioni migliori per trovare le strade più opportune.

Nella storia della comunicazione del rischio, che ha la stessa età dell’inquinamento atmosferico, si riconoscono tre principali fasi:

quando conosciamo la soglia del rischio e tutto è nelle mani degli esperti (e non è il caso nostro in quanto non esiste soglia per le PM);

quando la comunicazione serve soprattutto a persuadere;

quando i maggiori attori si attivano per risolvere un problema.

Quest’ultima dimensione è impegnativa e va riservata ai casi necessari.

L’inquinamento atmosferico è uno di questi. La comunicazione così intesa è, quindi, una condizione, ma è anche un diritto e una tecnica. Per realizzare processi di comunicazione del rischio è necessario un impegno delle pubbliche amministrazioni. In particolare si devono sviluppare azioni di informazione verso la popolazione generale, ma anche iniziative di coinvolgimento attivo di quei cittadini che per interesse personale o istituzionale hanno la possibilità di influire sulle scelte per la salute nella comunità (i cittadini competenti);

È tuttavia generalmente riconosciuto che, in alcuni casi, la sola valutazione scientifica del rischio non è in grado di fornire tutte le informazioni su cui dovrebbe basarsi una decisione di gestione del rischio e che è legittimo prendere in considerazione altri fattori pertinenti, tra i quali aspetti di natura societale, economica, tradizionale, etica e ambientale nonché la realizzabilità dei controlli. Nei casi specifici in cui vi è un rischio per la vita o per la salute, ma permane una situazione di incertezza sul piano scientifico, il principio di precauzione rappresenta un meccanismo per determinare misure di gestione del rischio o altri interventi volti a garantire il livello elevato di tutela della salute;

- vi è la necessità di una visione globale e di azioni multisettoriali che considerino l’impatto dei diversi determinanti della salute, nonché di una riflessione approfondita che coinvolga non solo il Governo, ma anche la società civile e i vari attori politici che operano a livello regionale e locale. Il DSS e il DT opereranno congiuntamente nell’ambito del "Progetto sentinella": un monitoraggio dell’effetto dell’inquinamento ambientale sulla salute della popolazione residente nel Mendrisiotto. Il DSS garantisce inoltre il sostegno finanziario allo studio nazionale SAPALDIA (I e II), che mette in relazione gli agenti atmosferici inquinanti e patologie dell’apparato respiratorio e cardiovascolare;

- strumenti di interventi possono essere di tipo pubblico (p.es. l’adozione di tasse ambientali, incentivi finanziari, regolamentazioni varie) o di tipo privato (audit, eco-etichette), senza trascurare gli aspetti di educazione ambientale.

Dalle esperienze condotte finora e dagli studi disponibili risulta che molto difficilmente con la sola applicazione di misure locali è possibile ridurre in modo significativo il carico inquinante di polveri fini in Ticino.

Tra le ragioni di questa situazione vi è sicuramente anche il lungo periodo di residenza delle particelle nell’atmosfera che si stima attorno al centinaio di giorni.

Questa persistenza porta ad un accumulo di fondo anche sovraregionale che non è influenzabile dalle sole misure locali.

Al Nord delle Alpi questo valore di fondo regionale rappresenta tra il 30% e il 50% del totale. Al Sud delle Alpi e nel Sottoceneri in particolare raggiunge addirittura il 60%-70%.

Alcune conferme pratiche sulla plausibilità del risultato sono date da:

- misurazioni effettuate in occasione della chiusura del San Gottardo nel 2001. Malgrado praticamente tutto il traffico di transito pesante fosse deviato sull’asse del San Bernardino, non sono state registrate variazioni significative in Ticino per le concentrazioni di PM10 rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente, rispettivamente al periodo prima e dopo il blocco della galleria;

- misurazioni durante la settimana con riduzione della velocità in autostrada a 80 km/h nel 2003; Nessuna variazione è stata registrata per le PM10 a differenza delle marcata riduzione degli inquinanti gassosi primari (NOx: - 40%);

- le concentrazioni massime durante i giorni con concentrazioni elevate di PM10 si registrano di notte quando le emissioni del traffico e delle altre attività lavorative sono quasi nulle;

- le esperienze pratiche di questo inverno in Italia, dove peraltro è presente un parco auto molto diverso da quello svizzero (molti più veicoli diesel, ancora il 25-35% di veicoli non catalizzati) hanno anche mostrato in generale una rilevanza quasi nulla rispetto alle condizioni meteorologiche. Nell’unico caso riportato dall’ARPA Lombardia di un presunto beneficio generato dalle misure urgenti (Como -20% di PM10 9.10.2.2005) abbiamo riscontrato le medesime riduzioni in tutto il Ticino, dove la circolazione era normale. Vi è stato addirittura un caso a Milano durante il quale nel giorno con i blocchi della circolazione le PM10 si sono triplicate.

Non disponiamo quindi di una valutazione sulle riduzioni dei valori massimi giornalieri (picchi d’immissione).

Al momento attuale non esiste dunque alcuna evidenza sia pratica che teorica che l’introduzione di misure urgenti permetta di ridurre le emissioni per periodi brevi ed è poco probabile che il blocco o il contingentamento dei TIR, come da lei auspicato, porterebbe a una riduzione significativa delle polveri fini.

Perciò invocare l’applicazione dell’articolo 37 della Legge sanitaria per bloccare il transito dei TIR in caso di inquinamento acuto appare irrealista e sproporzionato. Una decisione del genere dovrebbe per lo meno essere integrata in una valutazione più ampia dell’impatto sulla salute delle persone coinvolte delle conseguenze economiche e ambientali della stessa decisione: da quella degli autisti delle ditte di trasporto (orari) a quella delle popolazioni lungo gli itinerari alternativi (rumori, polveri, incidenti).

Alla luce delle considerazioni precedenti, non intendiamo introdurre il blocco o il contingentamento dei TIR in transito in Ticino, ma ci proponiamo di perseguire la strategia delineata fin qui. Creando le premesse per una più incisiva politica di gestione delle emergenze ambientali, intendiamo far nostre le seguenti raccomandazioni:

1. Il sistema di monitoraggio attuale, in particolare la misurazione delle PM può essere potenziato, in particolare differenziato per permettere l’identificazione della componente fine e ultrafine (PM2.5), più pericolosa, da quella "corse". Un approccio non solo gravimetrico ma anche molecolare all’identificazione è pure auspicabile per meglio caratterizzare la pericolosità e la fonte dell’inquinamento.

2. I dati ambientali devono essere meglio associati a quelli demografici e epidemiologici, utilizzando accanto ad indicatori usuali (come la mortalità, il tasso standardizzato di mortalità, il numero di ospedalizzazioni per tipo di patologia) anche altri indicatori della salute con rischi relativi molto più rilevanti rispetto alla mortalità o alle ospedalizzazioni (per es. uso di farmaci broncodilatatori, ecc.). Questo per permettere un’accurata valutazione di tipo dose-risposta a livello locale.

3. Avendo individuato la possibilità di effetti dannosi per la salute derivanti dalla situazione attuale, ma permanendo un certo grado d'incertezza sul piano scientifico, sulla base del principio di precauzione sarà valutata l’opportunità di adottare delle misure provvisorie di gestione del rischio a corto termine necessarie per garantire quel livello elevato di tutela della salute che si persegue e che la popolazione si aspetta, in attesa di ulteriori informazioni scientifiche per una valutazione più esauriente del rischio.

4. La scelta delle misure deve essere fatta tenendo conto della caratterizzazione del rischio così come descritto sopra (tipo di pericolo identificato, dose-risposta) nell’ambito di una corretta gestione del rischio (componente sanitaria, economica, sociale, ecc.). Le misure dovranno essere proporzionate e prevedere le sole restrizioni al commercio e ad altri elementi delle libertà individuali che siano necessarie per raggiungere il livello elevato di tutela della salute perseguito, tenendo conto della realizzabilità tecnica ed economica e di altri aspetti, se pertinenti. Tali misure saranno riesaminate entro un periodo di tempo ragionevole a seconda della natura del rischio per la vita o per la salute individuato e del tipo di informazioni scientifiche necessarie per risolvere la situazione di incertezza scientifica e per realizzare una valutazione del rischio più esauriente. Misure ipotizzabili possono essere alcune di quelle strutturali raccomandate nell’ambito del documento "Lotta allo smog invernale al sud delle Alpi" oppure di quelle più recenti presentate nel Piano di risanamento dell’aria del Mendrisiotto (PRAM), tuttavia con un tempo di realizzazione più corto.

5. La popolazione deve efficacemente essere informata sui rischi sanitari connessi alla qualità dell’aria e sulle misure che essa può adottare su base volontarie per ulteriormente contribuire alla risoluzione del problema. L’informazione dovrà contemplare pure momenti formativi per la fascia a livello scolastico, in modo da migliorare aspetti comportamentali negativi.

Come suggerito dallo stesso Gruppo operativo salute e ambiente, faremo in modo che le misure strutturali previste siano introdotte il più rapidamente possibile, secondo una tempistica realista e rigorosa.

Voglia gradire, signor deputato, i migliori saluti.

PER IL CONSIGLIO DI STATO
La Presidente: Il Cancelliere:
M. Masoni G. Gianella

Allegato: menzionato

Attraverso il modello delle immissioni dell’UFAFP (Ufficio federale per l’ambiente, le foreste e il paesaggio) è stata calcolata l’esposizione media alle PM 10 ponderata per abitante nel Sottoceneri anche per alcuni scenari futuri riferiti al 2010:

- scenario "Business as usual" (BAU). In sintesi esso prevede la continuazione del trend attuale senza cioè che vengano introdotte misure specifiche per la riduzione delle PM10 (vengono però ad es. considerate le diminuzioni dei fattori di emissione dei veicoli).

- scenario "Maximum feasible reduction" (MFR). In sintesi esso prevede per contro l’applicazione di misure incisive per la riduzione delle PM10.

È alquanto preoccupante constatare che anche in proiezione futura:

- la popolazione del Sottoceneri verrebbe sottoposta mediamente ad esposizioni superiori al limite di 20 ug/m3 di media annua previsto dalla legge, sia per lo scenario BAU (26.6 ug/m3) che per lo scenario MFR (21.6 ug/m3). Il limite dei 20 ug/m3 viene invece rispettato per l’insieme della popolazione svizzera per la quale si valutano 17.7 ug/m3 per lo scenario BAU e 14.4 ug/m3 per lo scenario MFR.

- solo per il 12% (scenario BAU) rispettivamente 22% (scenario MFR) della popolazione del Sottoceneri verrebbe rispettato il limite di 20 ug/m3 imposto dalla legge (contro il 79% per lo scenario BAU, rispettivamente 95% per lo scenario MFR per la Svizzera).

La maggiore esposizione della popolazione alle PM10 estrapolata con il modello delle immissioni ha potuto essere tradotta in aumento delle patologie applicando le funzioni di rischio individuate nel rapporto GVF 1/99.

Per ragioni di plausibilità dei risultati non è stato ritenuto opportuno applicare le funzioni di rischio del modello epidemiologico alla popolazione del Sottoceneri. Molto più pertinentemente è stata invece calcolata la variazione nel numero di patologie / decessi nel caso in cui la popolazione Svizzera dovesse essere esposta:

- a 19.56 ug/m3 (ipotesi "CH" che corrisponde al valore calcolato dall’UFAFP e che rappresenta la situazione attuale in CH)

- a 29.65 ug/m3 (ipotesi "Sottoceneri" che corrisponde al valore calcolato e che rappresenta la situazione attuale nel Sottoceneri).

La valutazione effettuata permette, nei limiti imposti dalla significanza statistica, di trarre alcune importanti considerazioni:

- L’aumento di 10.1 ug/m3 delle concentrazione medie annue di PM10 genera un incremento dei casi aggiuntivi (vale a dire attribuibili unicamente all’inquinamento atmosferico) pari a ca. l’84% per tutte le patologie (mortalità compresa).

- Le patologie che denunciano i maggiori incrementi percentuali sull’insieme dei casi registrati sono le bronchiti dei bambini e le bronchiti croniche negli adulti. Se la popolazione svizzera venisse sottoposta alle concentrazioni di PM10 riscontrabili nel Sottoceneri i casi totali attribuibili a queste malattie aumenterebbero di ca. il 22.5% rispettivamente di ca. il 8.8%.

- Analogamente, se la popolazione svizzera venisse sottoposta alle concentrazioni di PM10 riscontrabili nel Sottoceneri, la mortalità aumenterebbe di ca. il 4.1%.

A titolo speculativo e senza alcuna pretesa di attendibilità scientifica, attraverso una semplice applicazione del modello epidemiologico alla popolazione del comparto di studio si può stimare che ad una riduzione di 10 ug/m3 della concentrazione media annuale di PM10 (che corrisponde all’incirca alla differenza tra gli scenari "CH" e "Sottoceneri") possano corrispondere diminuzioni teoriche nel Sottoceneri pari a (per anno):

- ca. 60 casi di morte prematura dovuta all’inquinamento,

- ca. 800 casi di bronchite nei bambini,

- ca. 1’500 casi di asma (bambini e adulti),

- ca. 50’000 giorni di inattività.

Le medesime riduzioni teoriche verrebbero osservate in caso di una riduzione di 1ug/m3 su un periodo di 10 anni.

- Ammettendo una media di concentrazione di PM10 pari a 19.56 ug/m3, i costi annuali della salute attribuibili unicamente all’inquinamento atmosferico sono valutabili per la Svizzera in ca. 515 EURO per abitante

- Applicando i medesimi parametri, se la popolazione svizzera venisse sottoposta alle concentrazioni di PM10 riscontrabili nel Sottoceneri (29.65 ug/m3) tali costi aumenterebbero a ca. 940 EURO per abitante, ossia di oltre l’80%.