sull'iniziativa parlamentare 10 dicembre 1990 presentata nella forma elaborata da Carla Agustoni e cofirmatarie tendente all’istituzione di un Ufficio per la condizione femminile 

1.    Premessa

La Commissione della legislazione, preso atto del fatto che l’iniziativa in discussione, che risale al lontano 10 dicembre 1990, è stata ripresa, è tornata a occuparsi dell’argomento con l’obiettivo di evaderla. 

Tenuto conto anche del tempo trascorso e del fatto che con la risoluzione governativa del 24 ottobre 1990 è stata istituita dal Consiglio di Stato la funzione di consulente per la condizione femminile direttamente dipendente dall’Esecutivo cantonale e che dal 1993 è in attività la Commissione consultiva istituita con la risoluzione no. 2497 del 31 marzo 2003, la commissione ha ritenuto di approfondire l’argomento. 

Lo ha fatto sentendo:

-      la rappresentante della Federazione delle Associazioni femminili Ticino Renata Raggi Scala, nella seduta del 12 dicembre 2003;

-      la consulente per la condizione femminile Marilena Fontaine e la presidente della Commissione consultiva per la condizione femminile Chiara Simoneschi-Cortesi, nella seduta del 21 gennaio 2004;

-      la rappresentante del Consiglio di Stato Patrizia Pesenti per conoscere la sua attuale posizione in merito a tutta la tematica della condizione femminile nella seduta del 16 febbraio 2005.

2.    Condizione femminile e pari opportunità

La problematica della condizione femminile è da decenni tema di discussione e di iniziative politiche, sfociate in norme costituzionali e di legge federali e cantonali, 

Le principali tappe di questo processo a livello federale si possono riassumere nelle seguenti date:
 

1976:      istituzione da parte del Consiglio federale della Commissione federale per le questioni femminili, con compiti di ricerca e analisi della condizione femminile;

1981:      approvazione dell’articolo costituzionale sulla parità tra uomo e donna, che prevede che in ogni ambito della società sia realizzata non solo la parità di diritto ma anche quella di fatto tra uomo e donna;

1996:      emanazione della legge federale sulla parità dei sessi che ha creato la base legale per la messa in cantiere da parte della Confederazione di un programma annuale di progetti per realizzare la parità di fatto nel mondo del lavoro con la messa a disposizione di un budget di 3 o 4 milioni per progetti mirati. 

In questo contesto si inseriscono una serie di modifiche legislative in materia di diritto matrimoniale, di fiscalità, di rendite AVS tese a parificare i diritti della donna a quelli dell’uomo. 

A livello cantonale l’art. 7 della Costituzione cantonale, ai cpv. 2, 3 e 4 stabilisce che:

-           donne e uomini sono uguali davanti alla legge;

-           per lavoro di pari valore donne e uomini ricevono retribuzione uguale;

-           nelle leggi e nell’attività dello Stato le parole che si riferiscono all’uomo in genere intendono comprendere sia le donne che gli uomini. 

Sul piano della parità di diritti della donna si sono certo fatti negli ultimi anni passi importanti in avanti. Ciò vale in particolare per l’aspetto dei diritti formali. Ma questo non significa ancora che tutta la problematica, non tanto della condizione femminile, ma delle pari opportunità fra uomo e donna possa essere considerata risolta. Anzi. 

Infatti in una sua pubblicazione l’Ufficio federale di statistica rileva che:

-      la parità tra uomo e donna è in una fase di stallo,

-      permangono importanti ritardi per le donne nel settore della formazione,

-      le donne sono svantaggiate sul lavoro,

-      le differenze salariali tra uomo e donna, a parità di formazione, sono dell’ordine del 20% circa,

-      le madri di famiglia, per mancanza di strutture e di sostegni finanziari, incontrano forti difficoltà per continuare a essere attive professionalmente o per reinserirsi, dopo essersi occupate della cura dei figli nell’attività professionale,

-      il lavoro domestico e familiare resta ripartito in modo disuguale.  

Sono queste constatazioni che indicano come un servizio pubblico che analizzi la situazione delle donne e i loro problemi, svolga opera di sensibilizzazione non solo all’interno dell’amministrazione ma nella società, coordini i progetti e le iniziative per concretizzare il principio delle pari opportunità ha ancora una sua funzione affinché le disposizioni costituzionali federali e cantonali siano concretizzate. 

3.    Richieste e iter dell’iniziativa parlamentare

L’iniziativa parlamentare in esame risale al 10 dicembre 1990. Con la stessa si chiedeva:

-      l’istituzione nel Cantone di un Ufficio per la condizione femminile;

-      a tale scopo presentava una proposta di testo di legge redatto in forma elaborata di 8 articoli con i quali si dava la definizione (art. 1), si definivano i compiti (art. 2), i diritti (art. 3), i mezzi d’azione (art. 4), gli emolumenti (art. 5) e si prevedeva l’istituzione di una commissione consultiva (artt. 6 e 7).

L’iniziativa, richiamando l'art. 4 cpv. 2 della Costituzione federale e l’allora art. 3 della Costituzione cantonale riguardanti appunto la tematica della parità uomo-donna, si rifaceva alla decisione del Gran Consiglio del 21 febbraio 1989 che approvava la cosiddetta iniziativa 8 marzo per la creazione di un Ufficio per la condizione femminile e invitava il Consiglio di Stato a dar seguito al mandato di istituire detto Ufficio. 

L’iniziativa ha avuto un iter alquanto contorto, al punto che dopo 15 anni non è stata ancora evasa. Le tappe principali di quell’iter possono così essere riassunte:

-      discussione in Commissione della legislazione durante le sedute del 19.6.1992, del 5.3.1993 e del 17.2.1995;

-      presentazione il 24 febbraio 1995 di un rapporto con il quale si approvava il principio dell’istituzione di un Ufficio per la condizione femminile e si proponeva un proprio testo quale controprogetto all’iniziativa;

-      il testo del controprogetto era ricavato da quello proposto al Consiglio di Stato dalla Commissione consultiva per la condizione femminile del 21 ottobre 1994, rapporto al quale l’Esecutivo cantonale non ha mai dato seguito;

-      la Commissione della legislazione discuteva ancora dell’oggetto nelle sedute del 19.5.1995 e del 13.6.1995. Il rapporto sarà firmato da 9 commissari, di cui uno con riserva;

-      il rapporto della Commissione delle legislazione non ha avuto nessun seguito pratico;

-      l’iniziativa è rimasta così fra le pendenze per essere ripresa nel 2003. 

I motivi dello stallo sono da individuare oltre che nel fatto che nel frattempo si era giunti alla fine della legislatura 1991/1995 nella posizione del Consiglio di Stato avversa alla costituzione di un Ufficio per la condizione femminile. 

4.    La posizione del Consiglio di Stato

Dopo che, come ricordato, il Gran Consiglio aveva approvato all’unanimità l’iniziativa 8 marzo che chiedeva l’istituzione di un Ufficio per la condizione femminile invitando il Consiglio di Stato a darvi seguito e il 2 maggio 1989 la Commissione per lo studio della condizione femminile, istituita il 5 marzo 1985 dallo stesso Consiglio di Stato, aveva presentato il suo rapporto con il quale proponeva tra l’altro "l’istituzione di un Ufficio cantonale della condizione femminile e relativa Commissione consultiva sul modello adottato dal Cantone del Giura", rapporto reso pubblico l’8 marzo 1990, l’Esecutivo cantonale il

-      24.10.1990 decideva di istituire la consulente per la condizione femminile,

-      08.03.1991 nominava a quella funzione l’avv. Marilena Fontaine,

-      31.03.1993 istituiva la Commissione consultiva per condizione femminile, al quale dava tra l’altro mandato di presentare un rapporto in merito alla questione della creazione di un Ufficio per la condizione femminile.

-      Rapporto che la Commissione presentava appunto il 21 ottobre 1994, proponendo di nuovo l’istituzione dell’Ufficio tramite una legge speciale. Alle proposte del rapporto il Governo non ha dato seguito. 

La scelta del Consiglio di Stato di non dar seguito sia alle decisioni del Gran Consiglio, sia alle proposte della Commissione consultiva per la condizione femminile portavano allo stallo nell’iter dell’iniziativa in discussione per la divergenza fra le posizioni del Legislativo e del Governo. Divergenze che si possono così riassumere:

-      la Commissione della legislazione accettando con il suo rapporto del 24.2.1995 nella sostanza l’iniziativa Agustoni, ma con modifiche al testo di legge proposto, voleva istituire un apposito Ufficio, inserito nell’amministrazione cantonale con compiti definiti dall’apposita legge,

-      il Consiglio di Stato riteneva invece sufficiente la funzione di consulente permanente senza apposita legge in quanto più flessibile e più incisiva.

Fra le altre ragioni che possono spiegare la scelta di allora del Consiglio di Stato vanno
citate la paura che l’Ufficio istituito con apposita legge finisse per svolgere un ruolo politico autonomo e le preoccupazioni per gli aspetti finanziari. 

La rappresentante del Consiglio di Stato Patrizia Pesenti prendendo posizione nella seduta del 16 febbraio 2005 sul documento di lavoro elaborato dalla Commissione della legislazione quando nel 2003 aveva deciso di riprendere l’esame dell’iniziativa parlamentare ha riconfermato la sua precedente decisione. In sostanza ha confermato che non ritiene necessario adottare una specifica legge in materia e che la scelta fatta di nominare la consulente per le questioni femminili coadiuvata dalla Commissione consultiva è ancora da considerare valida. Questo alla luce del lavoro svolto e dei risultati raggiunti. 

Ha inoltre aggiunto che nel quadro dell’esame della revisione dei compiti dello Stato anche la funzione in questione rientra tra quelle da riesaminare. 

In ogni caso un suo potenziamento è da escludere essenzialmente per ragioni finanziarie.  

5.    L’attività della consulente e della commissione consultiva

La consulente per la condizione femminile entrata in funzione nel 1991 è subordinata direttamente al Consiglio di Stato. L’effettivo del servizio è di 1,5 posti suddivisi fra la consulente e la segretaria amministrativa. Ha a disposizione per onorari e spese per consulenze e incarichi un importo annuo di fr. 8'000.-. 

Come risulta dal rapporto trasmesso alla Commissione, i compiti della consulente definiti nella risoluzione governativa del 24 ottobre 1990 non sono mai stati modificati dal profilo giuridico. 

Secondo gli stessi la consulente deve:

-         consigliare autorità e privati,

-         mantenere i contatti con il pubblico e con le organizzazioni che si occupano della condizione femminile,

-         partecipare all’elaborazione di normative per la parità dei sessi,

-         raccogliere documentazione, effettuare inchieste e studi sulla situazione della donna e raccomandare misure idonee ad autorità e 
   privati,

-         curare i contratti intercantonali e con l’Ufficio federale per l’uguaglianza fra uomo e donna. 

Inizialmente immaginata per occuparsi della condizione della donna nell’amministrazione pubblica, la sua attività con gli anni si è molto diversificata e ha toccato cerchie molto più larghe. 

Così accanto alle attività svolte nei settori di sua competenza indicati sopra ha sviluppato iniziative di carattere tematico nei settori della formazione, dell’attività professionale, della parità nel diritto, della violenza sulle donne, dalla famiglia, del matrimonio e del divorzio. Ha inoltre coordinato per il Ticino, in collaborazione con le associazioni femminili, i programmi federali avviati nel quadro delle attività dell’Ufficio federale per la parità uomo- donna. 

Programmi che, occorre ricordarlo, sono finanziati dalla Confederazione e non comportano oneri a carico del Cantone. Anzi contribuiscono al finanziamento delle attività del servizio cantonale. 

Quanto alla Commissione consultiva per la condizione femminile, istituita nel 1993, oltre a sostenere l’attività della consulente è stata attiva:

-         nell’organizzazione di giornate di studio, dibattiti, e manifestazione di sensibilizzazione sulla condizione femminile;

-         nella promozione di manifestazioni culturali, teatri, rassegne cinematografiche, mostre;

-         nel promuovere progetti volti a sostenere le donne in difficoltà;

-         nella pubblicazione di studi e indagini su vari aspetti della condizione della donna. 

Si può senz’altro dire che nonostante le risorse umane e finanziarie esigue la consulente e la Commissione consultiva per la condizione femminile hanno svolto in questi anni un’intensa attività di sensibilizzazione dell’opinione pubblica sulla condizione femminile dentro e fuori dell’amministrazione. 

6.    Le audizioni della commissione

Come detto all’inizio, la Commissione della legislazione prima di pronunciarsi sul seguito da dare all’iniziativa in discussione - ritenerla superata e proporre di archiviarla oppure proporre in qualche modo di darle seguito integralmente o con semplici raccomandazioni all’indirizzo del Consiglio di Stato - ha ritenuto opportuno ascoltare la rappresentante della Federazione delle associazioni femminili, la stessa consulente per la condizione femminile e la presidente della Commissione consultiva per la condizione femminile. 

Due sostanzialmente i quesiti sottoposti alle persone interessate:

-      essere informati sull’attualità della problematica della condizione femminile in Ticino alla luce dei risultati fin qui ottenuti,

-      conoscere la loro opinione sulla necessità o l’opportunità di riproporre o meno l’istituzione di un Ufficio per la condizione femminile o per le pari opportunità. 

In sintesi le tre audizioni possono così essere riassunte:

-      per la rappresentante della Federazione Associazioni Femminili Ticino (FAFT) l’attività della consulente e della Commissione consultiva con le quali l’associazione ha sempre collaborato è considerata positiva e va lodata. Malgrado il lavoro svolto ancora molto rimane da fare. Più che di condizione femminile ora occorre parlare e occuparsi di pari opportunità. Se al momento non ritiene opportuno istituire un Ufficio per la condizione femminile o per le pari opportunità, tuttavia ritiene che "il servizio esistente possa essere rivisto e ristrutturato: dopo undici anni sarebbe opportuno affidargli nuovi compiti e chiarirne le competenze". Sarebbe inoltre necessario assicurare "un finanziamento più importante";

-      per la consulente per la condizione femminile che "considera la risoluzione governativa del 1990 istituente la funzione della consulente per la condizione femminile una base legale piuttosto scarna" sarebbe "utile una base legale solida, che rafforzi l’attività del servizio svolto dalla Consulente e che indichi chiaramente le pari opportunità come compito dello Stato". Sarebbe inoltre utile "dotare detto servizio di maggiori risorse finanziarie". Considera infatti "insufficiente un budget di 8000.- franchi annui" visto che "vi sono altri servizi dell’Amministrazione cantonale che svolgono lavori analoghi, ma con budget più elevati". Il servizio ha sempre chiesto un budget di almeno 30'000.- franchi;

-      per la presidente della Commissione consultiva per la condizione femminile la necessità di un Ufficio per le pari opportunità è "ancora più sentita rispetto al passato". Anche lei ritiene sia "necessaria una base legale che dica che nel Cantone Ticino, in base alla Costituzione federale e cantonale, nonché alla Legge federale sulla parità dei sessi, vi è un’unità amministrativa che svolge compiti legati alle pari opportunità". La strada da seguire sarebbe la rielaborazione del testo di legge "annesso al rapporto commissionale del 1995 indicando i compiti e gli obiettivi della consulente, nonché semplificandolo". Ritiene che "portare avanti le pari opportunità è un compito importante, per cui è necessaria una legge". Così come "nonostante la situazione finanziaria in cui si trova il Cantone, non ritiene dignitoso non garantire i mezzi finanziari per svolgere un compito importante quale quello delle pari opportunità".

Dalle tre citate audizioni sono emerse chiaramente le seguenti indicazioni:

1.    nonostante i progressi fatti nel campo della condizione femminile molto rimane ancora da fare in specie per quanto riguarda la parità di fatto oltre che quella di diritto;

2.    più che di servizio per la condizione femminile occorrerebbe ora parlare di servizio per le pari opportunità;

3.    per l’adempimento dei disposti costituzionali e di legge sarebbe opportuna una
base legale ma, in ogni caso, almeno una migliore definizione dei compiti dell’attuale servizio della consulente per la condizione femminile da ampliare al campo delle pari opportunità.

7.    Le valutazioni della Commissione

Sulla base delle considerazioni fin qui fatte e delle indicazioni emerse dalle audizioni la problematica della condizione femminile, vista in particolare nell’ottica delle pari opportunità, appare tutt’ora d’attualità e l’opera di sensibilizzazione più che necessaria. 

Di particolare importanza e interesse per il Cantone appare in ogni caso il coordinamento:

-        delle iniziative delle associazioni femminili in materia di parità uomo-donna e di parità delle opportunità,

-        delle iniziative e dei progetti mirati federali, che la Confederazione finanzia e che costituiscono un’occasione concreta, senza oneri per il Cantone, per perseguire gli obiettivi costituzionali sulla parità uomo-donna e sulle pari opportunità 

Da questo punto di vista l’iniziativa parlamentare, almeno nei suoi obiettivi e principi, non può essere considerata superata. 

La Commissione ritiene però che:

-      tenuto conto di quanto l’attuale servizio della condizione femminile assistito dalla Commissione consultiva ha fatto e ancora potrà fare, in particolare nei compiti di coordinamento delle iniziative delle associazioni femminili e soprattutto dei progetti mirati finanziati dalla Confederazione,

-      della posizione del Consiglio di Stato contraria all’adozione di una legge speciale in materia in vista dell’istituzione di un Ufficio per le pari opportunità,

-      dell’ipotesi allo studio nel quadro del riesame dei compiti dello Stato di una possibile revisione del mandato dell’attuale servizio

non si giustifichi l’accettazione integrale delle richieste dell’iniziativa Agustoni e in particolare l’adozione di una specifica legge. 

8.    Impostazione aggiornata di ruolo, funzione e attività della consulenza per la condizione femminile

Nel frattempo, nell’ambito della discussione sulla revisione dei compiti dello Stato, il Consiglio di Stato ha proceduto, come comunicato nella seduta della Commissione del 16 febbraio 2005, a riesaminare impostazione, ruolo, funzione e attività della consulenza per la condizione femminile. Ciò anche alla luce delle considerazioni contenuto nel documento di lavoro della Commissione della legislazione che gli era stato trasmesso per valutazione. 

Con la risoluzione no. 2860 del 10 giugno 2005 ha risolto quanto segue:

1.    di integrare l’unità della consulente per la condizione femminile presso la Cancelleria nell’ "Area della comunicazione elettronica e della documentazione",

2.    di istituire all’interno della stessa l’"Ufficio della legislazione delle pari opportunità"
sotto la responsabilità dell’attuale consulente per la condizione femminile. 

L’attuale funzione di consulente per la condizione femminile viene trasformata, così come auspicato dalla nostra commissione, in quella di "delegata per le pari opportunità". L’Ufficio e di conseguenza la sua responsabile riprendono anche parte dei compiti del Centro di legislazione e di documentazione. 

Come delegata per le pari opportunità la nuova impostazione prevede che siano assegnate le seguenti attività:

-      cura dei contatti con le organizzazioni che si occupano delle pari opportunità,

-      partecipazione all’elaborazione di normative, direttive e raccomandazioni,

-      raccolta documentazione, promozione, coordinamento, sostegno ed esecuzione di studi ed indagini e raccomandazioni di misure adeguate,

-      sensibilizzazione ed informazione delle Autorità e della cittadinanza su temi e problemi che interessano le pari opportunità,

-      consulenza nei diversi settori che interessano le pari opportunità, coordinandola dove fosse necessario con gli altri servizi dell’Amministrazione cantonale,

-      mantenimento dei contatti con i servizi degli altri Cantoni e della Confederazione,

-      gestione del segretariato della Commissione per le pari opportunità,

-      ricezione dai Dipartimenti per esame e preavviso degli atti che interessano il suo campo di attività. 

Alla luce delle decisioni e delle disposizioni della citata risoluzione del Consiglio di Stato si può ritenere che pur con una nuova impostazione e collocazione il servizio di consulenza per la condizione femminile viene mantenuto. 

Positiva è la sua trasformazione, come da noi richiesto, in servizio per le pari opportunità, ciò che permette di allargare i compiti non più solo all’Amministrazione cantonale ma più in generale, come del resto già avveniva, al Paese. 

Opportuna è anche la disposizione che prevede che la delegata alle pari opportunità si occupi di mantenere i contatti con gli analoghi servizi degli altri Cantoni e in particolare con la Confederazione. Come sottolineato in questo rapporto è importante non perdere la possibilità di usufruire degli aiuti federali per le attività legate alla condizione femminile e alle pari opportunità. A maggior ragione in considerazione di quanto in materia di parità uomo- donna e di pari opportunità resta ancora da fare per concretizzare completamente i dispositivi costituzionali. 

Pure mantenuta la Commissione consultiva.

Qualche perplessità ha sollevato l’assegnazione all’Ufficio in questione di parte dei compiti del Centro di legislazione. Questo nella misura in cui l’abbinamento delle due funzioni potrebbe far sorgere problemi relativi al tempo di lavoro dedicato per l’una o l’altra delle funzioni. 

La Commissione raccomanda alla Cancelleria di voler seguire attentamente l’entrata e l’implementazione del nuovo servizio e di adottare, se del caso, precise direttive all’intenzione del servizio affinché l’esecuzione dei compiti del Centro di legislazione non vada a detrimento dei compiti come delegata alle pari opportunità. 

Con questa riserva la Commissione ritiene di poter condividere la nuova impostazione del servizio per le pari opportunità. 

9.    Conclusioni

In conclusione la Commissione della legislazione propone al Gran Consiglio: 

-      di non dar seguito alla richiesta dell’iniziativa di adottare una legge per istituire un Ufficio per la condizione femminile, 

-      di prendere atto della nuova impostazione decisa dal Consiglio di Stato della consulenza per la condizione femminile integrata nel nuovo "Ufficio della legislazione e delle pari opportunità" facente parte dell’ "Area della Comunicazione elettronica e della documentazione", 

-      di prendere atto che la nuova impostazione in larga parte accoglie le considerazioni e le richieste del presente rapporto assicurando anche in futuro un servizio per la condizione femminile con una migliore definizione delle sue attività, ampliate alla promozione delle pari opportunità e assicurando nel contempo il coordinamento dei progetti mirati federali, finanziati dalla Confederazione.