17 ottobre 2003

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Preventivo 2004

Signor Presidente,

signore e signori deputati, 

con il presente Messaggio vi sottoponiamo per esame il progetto di Preventivo del Cantone per il 2004.

 1.                      PRESENTAZIONE DEI CONTI

Il Preventivo del Cantone per il 2004 si presenta come segue (in milioni di franchi):

2.                      Considerazioni generali

L'elaborazione del Preventivo 2004 del Cantone, quale primo conto di previsione del nuovo quadriennio di pianificazione finanziaria 2004-2007, ha posto al Consiglio di Stato l'esigenza di operare scelte politicamente molto difficili per evitare un'evoluzione insostenibile delle finanze cantonali a medio termine.

Dopo quattro anni di risultati globali positivi (1999, 2000, 2001 e 2002), durante i quali il debito pubblico del Cantone è stato ridotto di 267.8 milioni di franchi, il Preconsuntivo 2003 ha fatto emergere le conseguenze derivanti dalla tendenza in atto fin dal 2001: l'aumento delle uscite correnti con tassi marcatamente superiori sia all'inflazione, sia alla crescita economica. Nel 2001 e nel 2002 questa tendenza era stata compensata o nascosta dalle sopravvenienze fiscali derivanti dalla crescita dell'economia ticinese negli anni 1998-2000. Con il rallentamento intervenuto a partire dalla seconda metà del 2001, con la recessione del 2002 e con la stagnazione del 2003 i tassi di aumento delle uscite correnti sono risultati più che doppi rispetto a quelli delle entrate. Il Preconsuntivo dell'anno in corso presenta così un disavanzo corrente di 255 milioni di franchi. Questo disavanzo, proprio per la tendenza che lo determina, non potrebbe essere riassorbito a medio termine nemmeno con una ripresa economica duratura. Il primo progetto di Preventivo 2004, elaborato il 18 giugno 2003 sulla base delle richieste e delle stime dei servizi dei singoli Dipartimenti, indicava addirittura un disavanzo di 459.6 milioni di franchi. Anche se è difficile quantificarlo con esattezza, è indubbio che nei conti del Cantone è attualmente presente un disavanzo strutturale di svariate decine di milioni di franchi.

Confrontato con prospettive allarmanti e con ipotesi di disavanzi dalle dimensioni mai registrate in passato, il Consiglio di Stato ha pertanto deciso di intervenire prioritariamente sulla spesa pubblica, ma ha anche optato per una misura che aumenta le entrate. L’intervento di correzione della tendenza in atto della spesa avviene con tre strumenti, due con effetti a breve termine, uno con effetti a medio-lungo termine:

A. per il breve termine

1.   le cosiddette limature, cioè i contenimenti di spesa applicati di anno in anno in sede di elaborazione del preventivo, con misure che non richiedono modifiche di leggi o di regolamenti;

2.   un pacchetto di misure strutturali che richiedono modifiche di leggi, con entrata in vigore ed effetto già sul Preventivo 2004;

B. per il medio-lungo termine

3.   la nuova legge sul freno alla spesa pubblica, proposta con il messaggio n. 5425 del 17 settembre 2003, che vincola l'evoluzione futura delle spese soggette al freno all'evoluzione media del Prodotto interno lordo cantonale, con l'obiettivo di garantire una tendenza sostenibile della spesa e di evitare quindi interventi drastici di correzione e di contenimento.

Per quanto concerne le entrate, come si vedrà meglio in seguito, il Consiglio di Stato propone di annullare per il 2004 l’effetto di sgravio prodotto dal meccanismo di neutralizzazione applicato con il passaggio alla tassazione annuale. L’aumento dell’imposta sulle persone fisiche è pari a 21.9 milioni di franchi, quello dell’imposta alla fonte è di 2.3 milioni di franchi.

L'intervento proposto nel presente messaggio non comporta una diminuzione delle uscite correnti, che aumenteranno al contrario di 75.3 milioni di franchi pari al 3.2 % rispetto al Preventivo 2003. In termini reali, con un rincaro stimato allo 0.6 %, le uscite correnti aumenteranno del 2.6 %. Rispetto al dato provvisorio del Preconsuntivo 2003, l’aumento è di 52.8 milioni di franchi, pari al 2.2 % (reale: + 1.6 %).

L'evoluzione delle spese e dei ricavi correnti e delle uscite ed entrate correnti rispetto al Preventivo 2003 è la seguente (in milioni di franchi):

L’evoluzione dei quattro principali gruppi di spesa rispetto al preventivo dell’anno corrente è la seguente (in milioni di franchi):

Negli ultimi tre anni (2001, 2002 e 2003) le uscite correnti sono aumentate di 296.5 milioni di franchi, considerando il dato provvisorio del Preconsuntivo 2003. Di fatto si è trattato di un'evoluzione fortemente espansiva della spesa pubblica in rapporto all'evoluzione dell'economia, che è entrata proprio in questo stesso periodo in recessione. Se un simile andamento può essere accettato provvisoriamente in una fase congiunturale particolare e in un momento politico caratterizzato dall'impossibilità o incapacità di raggiungere un accordo di contenimento della spesa, occorre evitare che esso diventi una tendenza strutturale. Senza misure permanenti di correzione questa sarebbe la situazione effettiva delle finanze cantonali. Di qui il piano di intervento fondato sui tre strumenti sopra indicati.

La preoccupazione finanziaria non è di natura contabile ma meramente politica. L'evoluzione dei conti in questi ultimi anni ha infatti praticamente annullato qualsiasi spazio di manovra per l'attuazione di nuovi compiti da parte dello Stato. Le esigenze poste dai mutamenti in atto nella società e nell'economia e dai problemi che attendono ancora soluzioni, nonché l'attuazione di una politica di sviluppo competitivo e sostenibile, come proposta nel nuovo Rapporto sugli indirizzi, rischiano così di restare senza risposte e senza seguito a causa dello squilibrio che caratterizza oggi i conti del Cantone e che si profila, in misura ancor più pesante, per il futuro. In altri termini il pesante disavanzo strutturale esistente e quello che si prospetta, se non modificati finirebbero per imporre al Governo e al Parlamento l'opzione zero in fatto di proposte politiche rivolte al futuro. Il programma di legislatura, cioè le Linee direttive 2004-2007, risentirà in modo molto evidente di questo condizionamento.

Il risanamento finanziario è pertanto la condizione per la riapertura degli spazi di azione politica del Cantone. Considerata la situazione economica, le esigenze dettate dall'obiettivo della coesione sociale e le sfide poste da quello dello sviluppo competitivo e sostenibile, non è possibile rinviare oltre un intervento sulla struttura della spesa pubblica. Esso comporta inevitabilmente rinunce e sacrifici.

L’elaborazione del Preventivo 2004 ha posto ancora una volta la questione dei rapporti finanziari tra Cantone e Comuni. Una revisione della ripartizione di competenze politiche tra i due livelli istituzionali non è attuabile, se non in misura molto ridotta, finché il processo delle aggregazioni comunali avrà portato ad un assetto organizzativo degli enti locali più equilibrato e più solido. Detto altrimenti, una diversa ripartizione dei compiti tra Cantone e Comuni, delle competenze decisionali connesse e delle relative responsabilità finanziarie è fattibile solo in presenza di Comuni funzionali e funzionanti in tutto il territorio cantonale. Questa condizione oggi non è ancora data. Per poter sostenere e incentivare adeguatamente le aggregazioni comunali, il Cantone ha però bisogno di risorse finanziarie. Decisioni adottate negli scorsi anni in relazione alla ripartizione di oneri fra Cantone e Comuni limitano oggi - e pesantemente - i mezzi del Cantone, che si è trovato confrontato, nello stesso tempo, da un lato con la tendenza della Confederazione a caricare oneri sui Cantoni, dall'altro con il ribaltamento di oneri dai Comuni sul Cantone.

Per queste ragioni l'intervento di contenimento della spesa pubblica proposto con il Preventivo 2004 e con il decreto legislativo che accompagna quello relativo ai conti prevede, in misura ragionevole, un parziale riequilibrio degli oneri Cantone/Comuni, correggendo la tendenza avviata negli scorsi anni dal Parlamento. Questo intervento è necessario al fine di ripristinare la capacità propositiva del Cantone, che è determinante anche per i Comuni e per le regioni periferiche.

Il risultato conseguito dal Consiglio di Stato con il Preventivo 2004 non è tale da eliminare i motivi di grave preoccupazione circa l’evoluzione delle finanze cantonali nel quadriennio entrante. Gli aspetti che giustificano pienamente di parlare di vera e propria emergenza finanziaria sono i seguenti:

- il disavanzo d’esercizio è nettamente superiore a quello del Preventivo 2003 e a quello del Preconsuntivo 2003 sebbene non entrino in vigore nuovi sgravi fiscali e benché sia al contrario attuata una misura che aumenta il gettito delle imposte delle persone fisiche per 24.2 milioni di franchi;

- l’evoluzione delle uscite correnti, nonostante le misure di contenimento, segna un aumento superiore all’inflazione e alla crescita economica stimata per l’anno prossimo;

- il capitale proprio accumulato a fine 2002 verrà interamente esaurito entro fine 2004;

- entro fine legislatura, senza nuove misure di contenimento delle uscite, saranno accumulati disavanzi d’esercizio per un totale prossimo al miliardo di franchi;

- il debito pubblico supererà i 2 miliardi di franchi a fine 2007 e il conseguente maggiore indebitamento verso terzi causerà nel conto di gestione corrente un onere supplementare per interessi passivi pari ad almeno 40 milioni di franchi;

- gli investimenti netti attuati o sostenuti dal Cantone non saranno in alcuna misura finanziati con mezzi propri;

- il Cantone si troverà in situazione di autofinanziamento negativo per tutto il quadriennio 2004-2007 e sarà pertanto costretto ad indebitarsi verso terzi anche per finanziare una parte delle spese di gestione corrente.

Il Consiglio di Stato, conscio della gravità della situazione, dovrà attuare nuove misure di contenimento delle uscite con il Piano finanziario e il Preventivo 2005.

3.                      EVOLUZIONE ECONOMICA E SCELTE POLITICHE

I dati più aggiornati e le stime più recenti sull'evoluzione economica cantonale, alla base dell'impostazione del Preventivo 2004 e del Piano finanziario 2004-2007, sono quelli del 14 ottobre 2003. È evidente il peggioramento delle stime di crescita rispetto ad un anno fa e anche rispetto alle previsioni di luglio:

(fonte: BAK Basilea)

Nell'ottobre del 2002 si stimava un avvio di ripresa nel 2003 anche per l'economia ticinese (con un aumento reale del PIL pari all'1.4 %). All'inizio dell'estate scorsa la stima era già stata corretta sensibilmente al ribasso (crescita reale dello 0.2 %): la ripresa, di fatto, è rinviata al 2004. L'ultimo aggiornamento indica che il 2003 si aggiunge al 2002 come secondo anno di recessione, anche se con un'evoluzione del PIL di pochissimo inferiore allo zero (- 0.01 %). Per il 2004 la crescita stimata un anno fa all'1.8 % è ora ridimensionata
all'1 %.

Per quanto concerne l'inflazione, le stime sono le seguenti:

1) agosto 2003

2) ottobre 2003

3) settembre 2003

4) ottobre 2003

5) aprile 2003

La disoccupazione in Ticino ha registrato una netta diminuzione negli anni 1998-2001, passando dal 7.8 % del 1997 al 2.8 % del 2001. Dall'inizio del rallentamento economico vi è una tendenza negativa, che l'attuale recessione mantiene, anche se il tasso di disoccupazione è nettamente inferiore ai livelli raggiunti durante la crisi degli anni Novanta e presenta un divario molto limitato rispetto al tasso medio svizzero. Il Ticino non è più il Cantone con la più alta disoccupazione; è al settimo posto nella classifica intercantonale. 

Evoluzione del tasso di disoccupazione in Ticino e in Svizzera dal 1990

Dopo la sostenuta, ma breve, crescita della fine degli anni Novanta, l'economia svizzera e quella ticinese sono confrontate con una nuova fase di difficoltà. La crisi, seguita al forte rallentamento della seconda metà del 2001, è comune a quasi tutti i Paesi europei, in particolare a Germania, Francia e Italia. L'economia statunitense sembra entrata in una nuova fase espansiva, anche se diversi analisti mettono in guardia sugli squilibri interni dell'economia USA. Le previsioni aggiornate del Fondo monetario internazionale (FMI), pubblicate il 18 settembre scorso, indicano una crescita economica mondiale del 4 % l'anno prossimo. Gli aumenti reali del PIL dei Paesi asiatici (Cina in testa) sono decisamente superiori; il PIL statunitense si avvicinerà al 4 %, mentre per la zona Euro l'FMI stima una marcia più lenta: + 1.9 % reale contro lo 0.5 % di quest'anno Considerato il forte condizionamento dell'economia statunitense sull'andamento di quella europea, aggravato dalla rivalutazione dell'euro (+ 12 % rispetto al dollaro nel periodo 2002-2003), per le economie dell'area OCSE gli analisti utilizzano l'immagine dell'aereo che vola con un solo motore, quello americano, con il conseguente rischio - qualora la ripresa USA non si dimostrasse solida - di un atterraggio su una sola ruota.

Le analisi e le valutazioni non convergono circa il dilemma tra ripresa imminente, dopo lo smaltimento delle scorie lasciate dalla cosiddetta new economy, e fiammata dietro la quale si nasconderebbe una crisi strutturale di più lunga durata, con rischio di deflazione. Quest'ultimo appare essere stato comunque eccessivamente enfatizzato. Le economie avanzate sembrano piuttosto entrate in un periodo di disinflazione, cioè di rientro dei prezzi nella normalità. Anche il Giappone, che ha effettivamente conosciuto la deflazione, appare avviato sulla strada della ripresa economica. Si può comunque dire che l'inflazione oggi non è un rischio per l'economia mondiale, perlomeno per le economie avanzate del mondo industrializzato. Le autorità politiche e monetarie degli Stati Uniti da tempo hanno adeguato le loro politiche a questo scenario; le autorità monetarie europee sembrano aver accumulato un certo ritardo, mentre la Banca Nazionale ha attuato una politica monetaria espansiva.

Per quanto concerne l'economia ticinese, dopo il forte rallentamento del 2001, il 2002 è stato per il nostro cantone un anno di vera recessione, con una diminuzione in termini reali del PIL cantonale (- 0.2 %). Il 2003, che avrebbe dovuto dare avvio finalmente alla ripresa, è in realtà un anno di stagnazione (crescita zero). L'ultimo aggiornamento a livello nazionale effettuato dal Segretariato di Stato all'economia (Seco) indica addirittura che quest'anno la crescita dell'economia svizzera sarà di - 0.3 %. Come riferito in precedenza, in questa nuova crisi il mercato del lavoro in Ticino regge comunque meglio rispetto a Cantoni economicamente forti come Zurigo, Basilea Città, Ginevra, Vaud. Il tasso di disoccupazione in Ticino è aumentato meno nei primi 9 mesi del 2003 rispetto a quello medio nazionale ed è ora molto vicino alla media intercantonale (a fine settembre: Ticino 4 %; Svizzera 3.7 %). Per i mesi invernali è comunque da preventivare un aumento dei disoccupati nel nostro Cantone a causa del peggioramento stagionale che si verifica ogni anno in questo periodo (da ottobre fino a gennaio).

In questo contesto le priorità di intervento del Cantone devono essere concentrate nell'affrontare la perdurante crisi economica e l'incipiente crisi finanziaria. L'uscita dalla crisi economica e la salvaguardia di un quadro finanziario non dissestato sono pertanto i due obiettivi prioritari che il Governo indicherà nel "programma di legislatura" costituito dalle Linee direttive e dal Piano finanziario 2004-2007.

Scelte di priorità fondate su questi due obiettivi possono determinare divisioni e contrasti di natura politica. Finalizzare gli interventi di questo quadriennio all'uscita dalla crisi economica e al ripristino di un quadro finanziario non dissestato costituisce tuttavia una scelta di responsabilità alla quale l'Esecutivo non può sottrarsi senza illudere il Paese, i cittadini e le imprese che in esso vivono e lavorano

Le tendenze in atto dal 2001 non lasciano spazio all'attendismo. La comunità ticinese non sarebbe in grado di sostenere aumenti della spesa pubblica cantonale al ritmo degli ultimi anni (100 milioni di franchi all'anno) - determinati soprattutto dallo svolgimento di compiti esistenti e non dall'assunzione di compiti nuovi -, con un volume netto di investimenti attestato sui 230 milioni di franchi annui in media. Questo anche perché la tendenza non sostenibile si innesta su una base di partenza costituita da un disavanzo d'esercizio superiore ai 250 milioni di franchi (cfr. Preconsuntivo 2003).

Aumenti di spesa di 100 e più milioni di franchi ogni anno richiederebbero, per evitare un rapido dissesto delle finanze cantonali e un indebitamento spropositato, aumenti sistematici dei prelievi tributari (imposte e/o tasse) tra il 5 % e il 10 % ogni anno mediamente, a seconda della crescita economica. Al di là delle sfumature o delle divergenze attorno al tema degli sgravi fiscali, è evidente che una simile prospettiva non può essere accettata passivamente. Ne andrebbe della tenuta dei redditi dei cittadini, della loro autonomia finanziaria, della competitività delle aziende insediate in Ticino e della capacità del territorio cantonale di attirare nuovi investimenti produttivi e quindi di creare nuovi impieghi.

Le scelte prioritarie nelle misure finalizzate all'uscita dalla crisi economica e alla salvaguardia di un quadro finanziario non dissestato sono d'altra parte pienamente in linea con le scelte di fondo che il Consiglio di Stato intende effettuare con il nuovo Rapporto sugli indirizzi.

Lo sviluppo competitivo e lo sviluppo sostenibile del Ticino, indicati come scelte complementari e non alternative, non possono infatti poggiare su una struttura e su un volume della spesa pubblica non commisurati alle effettive capacità e potenzialità economiche del Paese e determinati senza tenere conto del confronto con quanto avviene nelle regioni concorrenti. Condizione essenziale dello sviluppo competitivo della comunità ticinese e del suo territorio è un'economia dinamica, innovativa e concorrenziale. La competitività non può essere data tuttavia solo a breve termine: deve essere duratura. Di qui l'esigenza di uno sviluppo che sia anche "sostenibile" o - meglio - durevole, che sia dato, cioè, anche alle generazioni future e non impedito, domani, dalle scelte di oggi. Occorrono, in altri termini, una competitività sostenibile e una sostenibilità competitiva. Né l'una né l'altra sarebbero possibili in un contesto di economia stagnante e di finanze degradate. Occorre pertanto lavorare prioritariamente nelle due direzioni indicate.

4.                      GLI ASPETTI FINANZIARI

Il Preventivo 2004 presenta un disavanzo d'esercizio di 276.8 milioni di franchi, un onere netto per investimenti di 261.5 milioni di franchi, ammortamenti amministrativi per 212 milioni di franchi e un disavanzo globale di 326.3 milioni di franchi. La manovra di contenimento delle uscite, accompagnata dal miglioramento di alcune voci di entrata e dall’aumento una tantum delle imposte, consente di riportare il deficit corrente sotto la barriera dei 300 milioni di franchi, anche se non ad un livello inferiore a quello del Preconsuntivo 2003 (255 milioni di franchi). La tendenza ad un aumento progressivo dei disavanzi d'esercizio, in atto dal 2002, non viene così bloccata e invertita. Il risultato totale comporterà un nuovo forte aumento del debito pubblico. Calcolando il risultato stimato per il 2003, vi sarà un aumento del debito pubblico superiore ai 600 milioni di franchi in due anni. Questa evoluzione, se provvisoria, è solo sostenibile grazie al dato di partenza molto favorevole (il debito pubblico cantonale a fine 2002 ammontava a 813.9 milioni di franchi, pari a 2'600 franchi per abitante). Viceversa, un incremento futuro del debito come quello previsto quest'anno e l'anno prossimo causerebbe oneri per interessi passivi inconciliabili con l'obiettivo del risanamento dei conti a medio termine. Si ricorda infatti che 600 milioni di franchi di indebitamento supplementare, in base agli attuali tassi di interesse, costano circa 18/20 milioni di franchi all'anno in interessi passivi.

Il Preventivo 2004 è espansivo per quanto concerne gli investimenti, che aumentano del
17.8 % rispetto al 2003. Dal punto di vista finanziario, considerato il pesante disavanzo d'esercizio che determina un autofinanziamento negativo (64.8 milioni di franchi), il Cantone dovrebbe limitare anche gli investimenti netti, che non sono finanziati in alcuna misura con mezzi propri. Il piano quadriennale delle opere da realizzare, definito in base a criteri di necessità, non consente tuttavia di scendere, per il 2004, sotto i 261.5 milioni di franchi come onere netto. L'aumento rispetto al Preventivo 2003 è di 39.5 milioni di franchi.

Il dato sull'autofinanziamento è molto preoccupante, anche perché il Preventivo 2004 segna un peggioramento rispetto al Preventivo 2003 (autofinanziamento negativo pari a 16.9 milioni di franchi). Si ricorda che in condizioni di autofinanziamento negativo il Cantone è costretto a contrarre debiti non solo per finanziare gli investimenti, ma anche per coprire parte delle spese di gestione corrente.

1. Le spese correnti ammontano a 2'754.0 milioni di franchi (+ 86.6 milioni rispetto al Preventivo 2003, + 3.2 %). Considerata un'inflazione dello 0.6 %, l’aumento reale sarà
del 2.6 %. I ricavi correnti ammontano a 2'477.2 milioni di franchi (2'446.5 nel Preventivo 2003), con una aumento di 30.7 milioni di franchi, pari all'1.3 % nominale (in termini reali
0.7 %).

Più significativo è il confronto sulle uscite e sulle entrate. Le uscite correnti sono pari a 2'391.4 milioni di franchi, con un aumento di 75.3 milioni rispetto al 2003 (+ 3.2 %). Rispetto al Preconsuntivo 2003, l’aumento è di 52.8 milioni di franchi (+ 2.2 %). Le entrate correnti aumentano da 2'299.2 a 2'326.5 milioni di franchi (+ 27.3 milioni, + 1.2 %). L’aumento è tuttavia eccezionale, poiché determinato esclusivamente dalla misura una tantum relativa alle imposte delle persone fisiche e alle imposte alla fonte. Con il Preventivo 2004 non viene quindi bloccata la tendenza alla divaricazione tra uscite ed entrate, che ha caratterizzato i consuntivi 2001 e 2002 e che caratterizza anche il Preconsuntivo 2003. Rispetto al dato di Preconsuntivo 2003, l’aumento delle entrate correnti è pari all’1.7 %. Nel 2004 non entreranno in vigore nuovi sgravi fiscali, con la sola eccezione della prima tappa dell'abolizione dell'imposta cantonale di bollo, i cui effetti pieni sul gettito saranno tuttavia registrati solo nel 2005 (il gettito è infatti di cassa e non di competenza). Non entreranno in vigore nemmeno sgravi fiscali federali: qualora il pacchetto fiscale 2001 fosse approvato dal popolo nella votazione del maggio 2004, la riduzione di gettito stimata in 13.7 milioni di franchi avverrà solo nel 2006 (la quota dell'IFD viene infatti versata al Cantone con un anno di ritardo).

Evoluzione uscite correnti e entrate correnti dal 1996

2.  L'evoluzione delle spese correnti nel Preventivo 2004 è determinata dalle variazioni seguenti dei quattro principali gruppi di spesa: personale, beni e servizi, ammortamenti, contributi cantonali (in milioni di franchi):

L'effetto di contenimento sulle spese per il personale è dovuto alle misure che sono presentate più in dettaglio nelle osservazioni ai singoli gruppi di spesa. Si tratta in particolare di:

1.      riduzione lineare del 2 % all'anno dei posti permanenti autorizzati (PPA) e del contingente del personale avventizio (CPA) per i quattro anni del Piano finanziario; gli effetti sul 2004 sono parziali (contenimento sul 2004: 4.2 milioni di franchi circa);

2.   blocco della spesa per ausiliari al Preventivo 2004 e in seguito riduzione del 2 % all'anno per quattro anni (contenimento sul 2004: 0.5 milioni di franchi);

3.   blocco degli aiuti straordinari al livello del Preventivo 2003 e in seguito riduzione del 2 % all'anno per quattro anni (contenimento sul 2004: 4.3 milioni di franchi circa);

4.   aumento di un'ora settimanale di lezione per i docenti delle scuole cantonali a parità di stipendio (contenimento sul 2004: 4.0 milioni di franchi circa).

Dalle misure 1, 2 e 3 sono esclusi i docenti e i posti direttamente e interamente finanziati da terzi, per i quali quindi un'eventuale diminuzione numerica non avrebbe alcun effetto positivo sul risultato d'esercizio. La compensazione del rincaro incide nella misura dello 0.6 %.

Le spese per beni e servizi, che nel Preconsuntivo 2003 risultano nettamente superiori (222.2 milioni di franchi) a quelle stabilite a preventivo dal Gran Consiglio (213.3 milioni di franchi), subiscono un nuovo forte aumento, raggiungendo quota 235.0 milioni di franchi. Si constata che non è stato possibile rispettare la decisione del Gran Consiglio. La media del quadriennio 1996-1999 era stata pari a 215.8 milioni di franchi, mentre quella del quadriennio 2000-2003 è pari a 224.4 milioni di franchi (includendo il dato del Preconsuntivo 2003).

Le spese per contributi cantonali ammontano a 1'104.1 milioni di franchi, con un aumento rispetto al Preventivo 2003 di 47.6 milioni di franchi; rispetto al Preconsuntivo 2003 (1'073.4 milioni di franchi) l’aumento è più contenuto (+ 30.7 milioni di franchi). Come si vedrà in dettaglio nel capitolo sulle misure di contenimento della spesa pubblica, è stato possibile contenere il forte aumento prospettato dei contributi cantonali mediante modifiche di legge che concernono alcuni sussidi. Si tratta delle misure seguenti:

a.  riduzione permanente del 10 % sul sussidio cantonale ai Comuni per gli stipendi dei docenti comunali (scuola dell'infanzia: - 1'430'000 franchi; scuola elementare: - 3'900'000 franchi; totale: - 5'330'000 franchi);

b.  contenimento dell'aumento dei sussidi a enti, istituti, associazioni, fondazioni e aziende autonome nel settore sociale al livello del consuntivo 2002 aumentato del rincaro 2003
(0.6 %) e 2004 (0.6 %); la spesa per questi contributi passa così da 83.2 milioni di franchi del Preventivo 2003 a 78.4 milioni di franchi del Preventivo 2004, con una riduzione del
5.8 %;

c.  contenimento dell'aumento dei sussidi per i premi dell'assicurazione malattie mediante cinque provvedimenti:

-       calcolo della quota media ponderata cantonale sulla base delle 20 casse malati meno care e non più sulla base di tutte le casse malati riconosciute in Ticino ai fini dell'assicurazione di base obbligatoria (a tale scopo si rende necessaria una modifica della legge cantonale di applicazione della legge federale sull'assicurazione malattie);

-       riduzione dei limiti del reddito determinante al di sotto dei quali gli assicurati sussidiati hanno diritto al sussidio pieno: da 14'000 a 13'000 franchi per le persone sole, da 20'000 a 18'000 franchi per le famiglie; la riduzione tiene conto degli sgravi fiscali del terzo pacchetto entrati in vigore con il 1° gennaio 2001, che hanno comportato una diminuzione del reddito imponibile a parità di reddito lordo, grazie alle maggiori deduzioni; la misura è tesa ad evitare un aumento del numero degli assicurati sussidiati senza che via sia una diminuzione del reddito lordo;

-       riduzione dei limiti del reddito determinante al di sotto dei quali i non sussidiati ricevono il sussidio per i figli: da 39'000 a 34'000 per il secondo e i successivi figli e da 65'000 a 55'000 per il terzo e successivi figli;

-       adeguamento della quota minima all'evoluzione dei premi dell'assicurazione di base obbligatoria; l'adeguamento corrisponde all'80 % dell'aumento del premio medio in Ticino;

-       limitazione dell'assunzione da parte del Cantone dei premi non pagati da assicurati morosi nei confronti della loro cassa malati.

Con queste misure l'ammontare dei sussidi per il pagamento dei premi dell'assicurazione obbligatoria di base sarà contenuto nel 2004 a 180.5 milioni di franchi; l'aumento rispetto al Preventivo 2003 (157.5 milioni di franchi) è quindi pari a 23 milioni di franchi (+ 14.6 %). L'impegno del Cantone non viene quindi ridotto, ma contenuto. Di questa misura di contenimento beneficiano anche i Comuni;

d.    riduzione delle quote della tassa sul gioco d'azzardo e dell'importo annuo della patente o permesso pagato dagli esercizi pubblici senza alloggio riversate all'Ente ticinese per il turismo; la diminuzione di questi sussidi, che l'ETT utilizza per finanziare la promozione turistica, è di 110'000 franchi; la quota della tassa sul gioco d'azzardo viene ridotta dall'1 % allo 0.9 %; quella dell'importo pagato dagli esercizi pubblici senza alloggio dal 50 % al
45 %; 

3.  L'evoluzione della spesa corrente e delle uscite correnti per aree dipartimentali tra Preventivo 2003 e Preventivo 2004 si presenta come segue (in milioni di franchi):

L'evoluzione per aree dipartimentali tra Preventivo 2003 e Preventivo 2004, senza conteggiare gli addebiti interni e i riversamenti di contributi da terzi, si presenta come segue (in milioni di franchi):

Nelle tabelle che seguono è presentata l'evoluzione dei tre gruppi di spesa "personale, beni e servizi, contributi cantonali" per aree dipartimentali.

4.  I ricavi correnti sono preventivati in 2'477.2 milioni di franchi, + 30.7 (1.3 %) rispetto al Preventivo 2003 e 42.3 in più rispetto alla stima del Preconsuntivo 2003. Il gettito complessivo delle imposte è stimato in 1'250.7 milioni di franchi contro i 1'239.5 del Preventivo 2003 (+ 11.2 milioni di franchi; + 0.9 %) e i 1'220.3 del Preconsuntivo 2003
(+ 30.4 milioni, + 2.5 %). Nel 2004 (secondo anno dall'introduzione della tassazione annuale) non entreranno in vigore nuove misure di riduzione delle imposte, con l'eccezione della prima tappa dell'abrogazione dell'imposta di bollo (sui contratti per scrittura privata). L'incidenza di questo sgravio è pari a 13.2 milioni di franchi, ma essendo l'imposta di bollo contabilizzata per cassa e non per competenza, l'impatto sui conti del 2004 sarà molto più limitato (1.5 milioni di franchi di diminuzione rispetto al gettito preventivato del 2003). L'incasso del bollo relativo al 2003 avverrà in gran parte nel 2004; quello relativo al 2004 (con lo sgravio) avverrà nel 2005. Le previsioni per l'anno prossimo confermano il consolidamento dei gettiti, nonostante la recessione degli ultimi due anni e le previsioni di crescita ripetutamente corrette al ribasso, e indicano che la base economica cantonale, durante gli anni della ripresa 1998-2000, si è rafforzata più di quanto fosse stato previsto. Il gettito delle persone fisiche è stimato in 646.3 milioni di franchi contro i 664.3 del Preventivo 2003 (già rivisto al ribasso in sede di Preconsuntivo: 640 milioni di franchi); con la misura straordinaria relativa alla neutralizzazione per il passaggio alla tassazione annuale il gettito sale a 668.2 milioni di franchi; quello delle persone giuridiche è pari a 248.5 milioni di franchi (Preventivo 2003: 256.5 milioni) e tiene conto del lieve peggioramento stimato nel Preconsuntivo 2003 (- 8 milioni di franchi).

     Viene inoltre ripristinata la partecipazione comunale al finanziamento dei sussidi dell'assistenza sociale, con attribuzione del potere decisionale (preavviso vincolante) ai Municipi; la partecipazione dei Comuni è fissata al 20 % del contributo; il beneficio per il Cantone è pari a 6 milioni di franchi su una spesa totale di 30 milioni di franchi.

5.  Il conto degli investimenti presenta uscite per 463.9 milioni di franchi (contro i 420.3 del Preventivo 2003: + 43.6 milioni) ed entrate per 202.4 milioni di franchi (Preventivo 2003: 198.4 milioni di franchi). L'onere netto è pertanto di 261.5 milioni di franchi contro i 222.0 del Preventivo 2003. Il Cantone intende quindi aumentare sensibilmente il suo impegno nella realizzazione di investimenti propri e nel sostegno di investimenti di terzi. Il risvolto negativo di questo impegno è che la spesa netta per investimenti non sarà coperta in alcuna misura con mezzi propri. Il conto di chiusura presenta infatti un autofinanziamento negativo di 64.8 milioni di franchi, derivante da ammortamenti amministrativi pari a 212 milioni di franchi a fronte di un disavanzo d'esercizio di 276.8 milioni di franchi. È questo l'aspetto più preoccupante del Preventivo 2004. Si ricorda che la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze raccomanda un grado di autofinanziamento minimo del 70 %. Il tasso di ammortamento sul patrimonio amministrativo è confermato al 16 %.

6.  Il disavanzo globale previsto è di 326.3 milioni di franchi contro i 238.9 del Preventivo 2003; il drastico peggioramento è dovuto sia al maggior disavanzo corrente, sia al maggior impegno sul fronte degli investimenti netti. Questo importo, se confermato in sede di consuntivo, andrà ad accrescere il debito pubblico a fine 2004. Il Piano finanziario
2004-2007 prevede un debito pubblico superiore ai 2 miliardi di franchi, ciò che causa a fine quadriennio un maggior onere per interessi passivi stimato in almeno 40 milioni di franchi annui. L'onere per interessi passivi (determinato non dal debito pubblico contabilmente definito, ma dall'indebitamento verso terzi) è inserito nel Preventivo 2004 con un importo di 52.3 milioni di franchi, in diminuzione di 3.2 milioni (- 5.8 %) rispetto al Preventivo 2003 (55.5 milioni di franchi), grazie alle favorevoli condizioni sui tassi di interesse. Qualora l'evoluzione di questi ultimi dovesse subire una svolta rispetto agli anni recenti, il peso dell'indebitamento sulla gestione corrente subirebbe un aumento che toglierebbe ulteriori risorse al finanziamento di servizi e prestazioni.

7.  Il capitale proprio ammontava a 525.2 milioni di franchi a fine 2002. Considerando la stima relativa alla chiusura del Preconsuntivo 2003 (disavanzo d'esercizio di 255 milioni di franchi), in base ai dati del Preventivo 2004 il capitale proprio verrà completamente consumato entro la fine dell'anno prossimo, quando si registrerà un disavanzo cumulato di 6.6 milioni di franchi. Le ipotesi del Piano finanziario per gli altri anni del quadriennio indicano che in questa legislatura, senza ulteriori misure di contenimento, vi sarà un cumulo negativo di disavanzi d'esercizio prossimo al miliardo di franchi. In base alla Legge sulla gestione finanziaria dello Stato, questo cumulo di disavanzi correnti dovrà essere riassorbito entro la fine del quadriennio 2008-2011: pertanto, nel futuro periodo di pianificazione finanziaria il Cantone dovrà chiudere il conto d'esercizio con almeno 1 miliardo di franchi di avanzo d'esercizio complessivo (in quattro anni).

5. MISURE DI CONTENIMENTO DELLE USCITE CORRENTI

Per contenere il disavanzo d'esercizio al di sotto dei 300 milioni di franchi, il Consiglio di Stato ha deciso una serie di misure che hanno effetto sia sulle uscite correnti, sia sulle entrate correnti. Alcune non richiedono modifiche legislative per essere attuate nell'ambito del Preventivo 2004, altre sì e sono quindi oggetto dei decreti legislativi proposti accanto a quello sul Preventivo. Per quanto riguarda le uscite, le misure sono le seguenti:

Il Consiglio di Stato ha deciso anche altre misure di contenimento della spesa, che tuttavia non hanno effetto sul Preventivo 2004 ma negli anni successivi. Si tratta delle misure seguenti, che vengono illustrate più in dettaglio al capitolo 12:

1.   abolizione del servizio di ginnastica correttiva (risparmio dal 1° gennaio 2007: 2 milioni di franchi circa);

2.   abrogazione del sussidio cantonale ai Comuni per le spese di allestimento dei Piani regolatori o dei Piani particolareggiati comunali o intercomunali nei casi in cui sono dipendenti da pianificazioni cantonali o adottano provvedimenti di valenza cantonale (risparmio dal 1° gennaio 2006: 250'000 franchi);

3.   abrogazione dei sussidi cantonali alle spese per la conservazione e la manutenzione di paesaggi, località caratteristiche, luoghi storici, monumenti culturali (risparmio dal
1° gennaio 2007: 300'000 franchi);

4.   vendita di parte del demanio forestale (boschi, alpi e relativi stabili) e conseguente soppressione del servizio amministrativo che se ne occupa (risparmio dal 1° gennaio 2005: 438'000 franchi). Il vivaio forestale di Lattecaldo resterà per contro nel demanio.

6.                      MISURE DI AUMENTO DELLE ENTRATE CORRENTI

Nel 2004 non entrano in vigore nuovi sgravi fiscali, con la sola eccezione della prima tappa dell'abolizione dell'imposta di bollo, nell'ambito delle misure contemplate dal quarto pacchetto. Dato che questo tributo è contabilizzato non per competenza ma per cassa, la misura avrà incidenza piena solo sui conti del 2005, mentre l'incidenza su quelli del 2004 sarà molto limitata, in quanto l'anno prossimo il Cantone incasserà l'imposta di bollo prevalentemente riferita al 2003.

Il gettito complessivo delle imposte cantonali, senza misure di correzione del deficit, è stimato per il 2004 in 1'226.5 milioni di franchi, 13.0 in meno rispetto al Preventivo 2003. Rispetto al Preconsuntivo 2003, il gettito stimato per l'anno prossimo segna invece un leggero aumento
(+ 6.2 milioni di franchi, + 0.5 %). Si ricorda che in sede di Preconsuntivo 2003 vi sono state alcune correzioni di gettiti (persone fisiche: - 24 milioni di franchi; persone giuridiche - 8; imposte alla fonte - 6; imposte di successione e donazione + 8; imposte suppletorie e multe
+ 9; imposte di circolazione e navigazione + 2) e rivalutazioni rispettivamente svalutazioni di gettiti di anni precedenti.

Il confronto tra i gettiti del Preconsuntivo 2003 e quelli stimati per il 2004 senza misure di correzione del deficit si presenta come segue (in milioni di franchi):

Gettiti fiscali senza misure di correzione del deficit

Di fronte alla situazione oltremodo negativa dei conti cantonali per il 2004, il Consiglio di Stato ha dovuto verificare senza preclusioni tutte le possibili misure finalizzate al contenimento del pesante disavanzo d'esercizio prospettato nel primo progetto di Preventivo 2004 (- 459.6 milioni di franchi). Questa verifica non ha risparmiato le entrate, anche se, come detto nelle considerazioni generali, l'evoluzione negativa dei conti è dovuta principalmente al forte incremento della spesa pubblica.

Esclusa l'ipotesi di proporre un aumento delle imposte, che sarebbe stato in contrasto con la politica fiscale fin qui seguita e attuata e che avrebbe avuto effetti negativi in relazione all'obiettivo dello sviluppo competitivo dell'economia ticinese, il Consiglio di Stato, quale misura straordinaria ispirata al principio della simmetria dei sacrifici, propone di rivedere per il solo 2004 il meccanismo di neutralizzazione del passaggio dalla tassazione biennale alla tassazione annuale per le persone fisiche. La crescita economica nettamente inferiore alla media ventennale, che era stata considerata nell'ambito del messaggio sul quarto pacchetto fiscale e sull'introduzione della tassazione annuale, determinerebbe in effetti, proprio in un anno di gravi difficoltà finanziarie per lo Stato (e per il secondo anno consecutivo), uno sgravio fiscale supplementare in misura eccessiva.

Nel messaggio n. 5138 e nel relativo documento allegato era stato spiegato in modo esteso il meccanismo della neutralizzazione. L'obiettivo era passare dal sistema di tassazione biennale praenumerando al sistema di tassazione annuale postnumernado senza penalizzare il contribuente per il solo fatto di cambiare il sistema d’imposizione. In pratica, la nuova base impositiva anticipa, per sempre, di due anni il periodo di computo rispetto al previgente sistema. Si trattava di trovare un fattore di correzione che rendesse neutrale sul lungo periodo questo cambiamento. Era chiaro sin dall’inizio che l’obiettivo sarebbe stato raggiunto nel corso di diversi anni e non necessariamente doveva essere raggiunto subito. La Commissione speciale in materia tributaria si era chinata in modo approfondito sul tema, osservando che un evolversi della congiuntura diverso dalla media ventennale avrebbe comportato due possibili effetti:

- nell’ipotesi di una crescita superiore alla media una insufficiente correzione, ciò che avrebbe significato un aumento del carico fiscale;

- nel caso contrario, quindi di una crescita effettiva inferiore ai parametri calcolati, vi sarebbe stata invece una diminuzione supplementare del carico fiscale.

È evidente che queste situazioni si presenteranno in modo altalenante sul lungo periodo e avranno, come era nelle intenzioni, un effetto complessivo compensatorio, in modo da soddisfare la neutralità del cambiamento sul lungo periodo. La crisi economica con cui siamo confrontati all’indomani del cambiamento evidenzia un marcato scostamento rispetto alle previsioni fatte al momento dell'introduzione del nuovo sistema impositivo per il periodo 2003/2004.

Nelle tabelle seguenti sono ripresentati i dati aggiornati sulla crescita economica (fonte: BAK 14 ottobre 2003) e la verifica dell'impatto del meccanismo di neutralizzazione per il passaggio alla tassazione annuale:

(fonte: BAK)

Con il meccanismo di neutralizzazione adottato, si nota che per gli anni 2003 e 2004 la correzione delle aliquote risulta superiore all'evoluzione economica effettiva (7.122 % contro 1.075 % nel 2003 rispettivamente 3.299 % nel 2004). Considerata la difficile situazione dei conti cantonali, si ritiene giustificato intervenire in via eccezionale e limitatamente al 2004, prevedendo il prelievo una tantum di un importo pari al 3.823 % (corrispondente all'aggravio dovuto alla decisione di correggere il meccanismo della neutralizzazione) dell'imposta cantonale sul reddito delle persone fisiche ed un pari adeguamento delle tabelle 2004 dell'imposta alla fonte.

Con questa misura si evita uno sgravio fiscale supplementare pari a 21.9 milioni di franchi per le persone fisiche e a 2.3 milioni di franchi per i contribuenti tassati alla fonte. In totale, il recupero di gettito fiscale ammonta a 24.2 milioni di franchi.

Il cambiamento proposto comporta anche costi supplementari. La misura deve infatti essere gestita nell'ambito dei nuovi programmi informatici che saranno adottati contemporaneamente all'introduzione della prima imposta calcolata con il sistema annuale (2003). I costi supplementari sono imputabili alla società di San Gallo che cura l'allestimento della nuova informatica e al Centro sistemi informativi del Cantone, per gli aspetti che riguardano la gestione delle imposte comunali. I tempi necessari alla ditta di San Gallo sono pari a 12 mesi, per un costo di 160'000 franchi; quelli necessari al CSI sono pari a 3 mesi, per un costo di 50'000 franchi. Si aggiunge che i tempi sono molto stretti, in quanto la correzione ha incidenza anche sulla definizione delle tabelle per il prelievo dell'imposta alla fonte che devono avere validità sin dal 1° gennaio 2004.

In sintesi quindi, le conseguenze finanziarie della misura proposta sono le seguenti (in milioni di franchi):

Si ribadisce il carattere straordinario della misura proposta nell'ambito del Preventivo 2004. Formalmente, la misura straordinaria sulle entrate viene applicata, per l'imposta sul reddito delle persone fisiche, come un aggravio una tantum del 3.823 % e non come modifica delle aliquote. Aggravio che vale anche per i contribuenti assoggettati alle imposte alla fonte. Questo supplemento d'imposta non avrà invece effetti a livello comunale.

Con la misura straordinaria qui proposta, i gettiti fiscali relativi al 2004 si modificano come segue (in milioni di franchi):

Gettiti fiscali con misura straordinaria di correzione del deficit

Tra le misure di aumento delle entrate correnti si segnala il ripristino della partecipazione comunale al finanziamento dei sussidi dell'assistenza sociale, con attribuzione del potere decisionale (preavviso vincolante) ai Municipi; la partecipazione dei Comuni è fissata al 20% del contributo; il beneficio per il Cantone è pari a 6 milioni di franchi su una spesa totale di 30 milioni di franchi.